A união europeia na governança do clima : o caso da aviação civil internacional

Abstract

As emissões da aviação civil internacional correspondem a cerca de 2,5% das emissões de gases do efeito estufa no mundo. Não há acordo internacional que constranja a tomada de ações para a redução das emissões do setor. Nas negociações dos acordos do clima, em 1997, definiu-se que o fórum adequado para tratar do tema era a Organização da Aviação Civil Internacional (OACI). Desde então, não foi firmado um acordo internacional prevendo padrões e limites de emissão. Em 2008, a União Europeia decidiu agir, e optou por englobar a regulação de parte da aviação civil internacional no seu Regime Europeu de Comércio de Licenças de Emissão (EU ETS), que implementa um instrumento econômico, o cap and trade, para redução de emissões de carbono. A ação gerou fortes reações internacionais, e a UE foi acusada de agir unilateralmente em relação a um tema que dependia de cooperação. O problema de pesquisa consiste em indagar sobre as causas e as implicações do “caso da aviação” para a governança do clima. Governança do clima é utilizada, no trabalho, como categoria normativo-explicativa para se referir ao conjunto de ações tomadas pelos atores estatais e não estatais para lidar com o problema das mudanças climáticas. O enfoque nas relações de poder e na definição das escalas permite responder onde, como e por que ações são tomadas pelos diversos atores para lidar com o tema. O objetivo central da tese é analisar os impactos da medida unilateral criada pela União Europeia que impõe obrigações a terceiros, sob o argumento de defesa da estabilidade do sistema climático, sobre a área de governança do clima, de forma a averiguar as reações produzidas nos principais atores. O estudo a partir de um caso justifica-se pela possibilidade de análise privilegiada e pormenorizada de fenômenos políticos, da qual poderão ser extraídas avaliações sobre o papel dos atores envolvidos, bem como das motivações, argumentações, e principalmente seus reflexos nas relações internacionais. O recorte de pesquisa justifica-se, em síntese, por se tratar do primeiro conflito real envolvendo uma medida unilateral de combate às mudanças climáticas. Com base no estudo do caso, afirma-se que a União Europeia não foi capaz de concretizar a sua expectativa de liderança em relação ao tema da aviação internacional, nem conformar, com a sua medida unilateral, um processo político de acordos de interesses e expectativas na OACI. A ação dos atores envolvidos no caso foi permeada pelos interesses e pela lógica específica do campo da aviação, e não do clima. A UE não conseguiu imprimir na disputa os signos, princípios e valores provenientes do regime climático, tendo esses sido usados, primordialmente, como forma de se esquivar de obrigações concretas, como no caso da invocação do princípio das responsabilidades comuns mas diferenciadas. O caso da aviação é um exemplo de um sistema internacional conservador em relação às políticas climáticas, e suas características e desdobramentos transformam-no num microcosmo privilegiado para se compreender alguns aspectos da governança do clima na atualidade. Os desdobramentos do conflito, que se dão a partir da intersecção de dois campos da política internacional, relativos ao regime do clima e ao regime da aviação, explicitam que a ação unilateral da UE fracassou num contexto de predomínio de forças conservadoras em relação a políticas climáticas.