Financiamento das cinco universidades municipais no Brasil e o atendimento prioritário municipal da educação infantil e do ensino fundamental (2014 - 2023) : dilemas e disputas

Abstract

A presente tese trata da análise do financiamento dos municípios para a educação superior municipal, com foco nas cinco universidades criadas por leis municipais, em um contexto pós Constituição Federal de 1988 que estabeleceu a obrigatoriedade de atuação municipal na educação infantil e ensino fundamental, à luz da fundamentação teórica do Neoinstitucionalismo Histórico. A Constituição Federal de 1988 e a LDB/1996 definiram a atuação municipal prioritária na educação infantil e no ensino fundamental, sendo permitida a atuação em outros níveis de ensino apenas quando estiverem plenamente atendidas as necessidades de sua área de competência e com recursos superiores aos percentuais mínimos vinculados à MDE. Este estudo é referenciado nas mudanças significativas impostas pela CF/1988 ao município, que passou a ser ente federado, com autonomia e competências definidas para atuar na educação, conforme o art. 205, os §§ 2º e 7º do art. 211, da CF/1988, e o inciso V do art. 11 da LDBEN/1996, que estabelecem o direito à educação e determinam que os municípios devem atuar prioritariamente na educação infantil, em creches e pré-escolas, e no ensino fundamental, sendo permitida a atuação em outros níveis de ensino apenas quando estiverem plenamente atendidas as necessidades de sua área de competência e com recursos superiores aos mínimos constitucionais vinculados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino. No que tange à educação superior, no âmbito municipal, especialmente à existência de universidades municipais, a análise considerou o art. 207 da CF/1988 e o art. 52 da LDBEN, os quais estabelecem os princípios fundamentais para o reconhecimento de uma instituição como universidade. Assim, tomando como referência o art. 207 e o §7º do art. 211 da CF/1988, em articulação com o inciso V do art. 11 da LDBEN/1996, defende-se nesta tese que os cinco municípios que mantêm universidades só poderiam ofertar educação superior se, e somente se, estiverem plenamente atendidas as necessidades de sua área de competência, sem disputa pelos recursos do fundo público municipal entre a educação superior e as áreas educacionais de atuação prioritária (a educação infantil e o ensino fundamental), e com recursos suficientes para assegurar o padrão mínimo de qualidade definido pelos parâmetros do Custo-Aluno Qualidade inicial (CAQi). O estudo buscou compreender como se estruturam as instituições municipais de ensino superior sob a gestão municipal, por meio da análise da relação entre a vinculação de recursos destinados à educação infantil, ao ensino fundamental e à educação superior, bem como verificar o impacto nas despesas municipais pagas em cada uma das etapas de ensino. Outra finalidade da tese foi identificar o montante de recursos financeiros destinados pelos cinco municípios às respectivas universidades municipais. Adotou-se a abordagem dos métodos qualitativo e quantitativo, a partir da análise documental e bibliográfica relacionada às IMES, aos municípios que ofertam educação superior e ao arcabouço legal disponível. Como fundamentação teórica e conceitual, foram utilizadas as interpretações do Neoinstitucionalismo Histórico sobre instituições e dependência da trajetória (path dependence). No levantamento dos dados financeiros dos municípios, tomou-se como referência a aplicação mínima de 25% à MDE e a projeção apresentada pela Nota Técnica da Fineduca e da Campanha Nacional pelo Direito à Educação (2023) sobre os recursos necessários ao financiamento da educação básica. Constatou-se, assim, que a aplicação isolada do percentual de 25% não se traduz, necessariamente, em qualidade educacional; portanto, é imprescindível considerar o volume de recursos financeiros necessários para que o município ofereça uma educação de qualidade, sendo o CAQi e o CAQ instrumentos essenciais de planejamento, justiça fiscal e equidade educacional. A análise permitiu inferir que o atendimento, pelos municípios, aos dois níveis de ensino (educação básica e educação superior), desencadeia uma disputa, ainda que não explicitada, pelos recursos do fundo público municipal entre a educação superior e as áreas de atuação prioritária, uma vez que as universidades municipais dependem de receitas próprias instáveis, como mensalidades. Assim, destacam-se dois aspectos centrais: o dilema decorrente do fato de as universidades serem públicas e cobrarem mensalidades, e a configuração de um campo de disputa, na esfera municipal, entre a necessidade de garantir o atendimento pleno e com qualidade da educação infantil e do ensino fundamental, etapas prioritárias de responsabilidade municipal, e a manutenção da oferta da educação superior municipal.