Fragilidade institucional na condução da Política Brasileira de Segurança Nacional: o papel da secretaria de assuntos estratégicos (1990-2023)

Abstract

A dissertação analisa a fragilidade institucional na condução da política brasileira de segurança nacional entre 1990 e 2023, com especial ênfase no papel desempenhado pela Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE/PR) naquela política. Entre as décadas de 1930 e 1980, parcela substancial da política de segurança nacional era coordenada pelo Conselho de Segurança Nacional (CSN) e sua Secretaria-Geral (SG/CSN). Com a extinção do CSN durante a Constituinte (1987-1988), suas atribuições foram repartidas entre diversos outros órgãos. Alguns foram criados, como a SAE/PR, em 1990, e a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN), em 1999, enquanto outros já existiam, como os Ministérios Militares, depois colocados sob o guarda-chuva do Ministério da Defesa, a Casa Militar, mais tarde vinculada ao novo Gabinete de Segurança Institucional (GSI/PR), a Assessoria Especial da Presidência da República (AESP/PR), criada pelo governo Sarney como assessoria internacional, os Ministérios da Justiça (MJ) e das Relações Exteriores (MRE) e o Conselho de Defesa Nacional (CDN). Esse arranjo institucional não tem dado certo, como provam as sucessivas fases de extinção e recriação da SAE/PR (1999, 2016 e 2023), as reformulações do GSI/PR (1999, 2015, 2016, 2023) e os diferentes papéis exercidos por ambos e pela AESP/PR no mesmo período. Todas essas organizações, em grau maior ou menor, assessoram o Chefe de Estado em assuntos de segurança nacional e participam da formatação da política para essa área, mas até agora nenhuma delas foi capaz de consolidar-se nessa função, nem foi a política de segurança nacional consolidada. A pesquisa explica as causas desse problema, ao estudar o caso particular da SAE/PR. Argumenta-se que a extinção do antigo arranjo institucional em fins da década de 1980, bem como a tentativa de criar um novo, refletiu a política burocrática e os conflitos vivenciados entre a autoridade civil, militares e burocratas, em momento crítico de reconstrução do Estado após a promulgação da Constituição Federal de 1988. Como resultado, foi produzida uma política de segurança marcada por fragilidade institucional, com conjunto incerto de atribuições e caracterizada por falta de clareza acerca de sua missão. O método utilizado para explicar o processo de criação e evolução da SAE/PR é aquele do estudo de caso. Em abordagem histórico-institucional, ele situa o objeto de análise e variável dependente no tempo, procura antecedentes causais que levaram aos resultados apontados e faz uso sistemático de comparações. São analisadas as relações entre os principais atores envolvidos na criação da SAE/PR, bem como as escolhas de desenho feitas por eles no momento da criação. Ademais, será estudada a trajetória institucional da SAE/PR entre 1990 e 2023 e o papel que ela desempenhou na política de segurança nacional. O estudo conclui que a fragilidade institucional na condução da política de segurança nacional pela SAE/PR deve-se a duas causas combinadas: i) a ausência de coalizões de apoio em defesa da organização, ligada a conflito entre coalizões no subsistema de segurança nacional; e ii) a falta de consenso sobre a função da política de segurança nacional, refletida na ausência de mandato claro para que a SAE/PR desempenhasse seu papel institucional.