O financiamento da educação básica por meio de fundos contábeis : estratégia política para a eqüidade, a autonomia e o regime de colaboração entre os entes federados

Abstract

O objetivo da presente tese foi analisar a essência conceitual e a estrutura dos fundos de natureza contábil, implementados no Brasil a partir da década de 1990 (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef, e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb). A partir da experiência anterior do Fundef, buscou-se verificar se o Fundeb pode constituir instrumento capaz de assegurar o financiamento da educação básica pública de maneira equânime e ajustada à estrutura do Estado Federal, de acordo com o modelo cooperativo estabelecido pela Constituição de 1988. Foram utilizadas, como marcos teóricos para o estudo da questão federativa, as obras de Bonavides, Rocha, Comparato, Silva e Zimmermann. Examinou-se como as subseqüentes políticas de financiamento da educação básica foram afetadas pelas relações entre o poder central e os poderes regionais e locais ao longo do período compreendido entre o advento do Estado Unitário e a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988. Refletiu-se sobre a interferência das práticas patrimonialistas que permearam as relações do Estado brasileiro com as diversas esferas federativas e como estas influenciaram as políticas de financiamento da educação básica pública, recorrendo-se, para tanto, aos estudos teóricos de Faoro, Leal e Mendonça. Analisou-se, com a sustentação dos estudos de Melchior, Pinto, Monlevade, Abrahão e Martins, como as conquistas e as insuficiências do Fundef foram levadas em conta para o aperfeiçoamento da proposta do Fundeb. Para a análise dos dados de campo, optou-se por uma abordagem qualitativa, estabelecendo-se um diálogo com estudiosos de outros campos teóricos: da História (Dohlnikoff), da Ciência Política (Arretche, Souza, Carvalho, Abrucio) e da economia (Castro). Para a pesquisa de campo, optou-se pela busca de fontes primárias, incluindo os documentos oficiais do Executivo e do Legislativo e as notas taquigráficas que reproduziram as manifestações no plenário da Câmara dos Deputados e as audiências públicas das comissões temáticas, com especialistas e representantes da comunidade educacional, nas quais foram analisadas as propostas dos fundos. Os resultados da pesquisa mostram, de um lado, que o Fundeb não impediu a criação de novos problemas para o financiamento da educação básica, tais como a aplicação dos recursos indistintamente, o que entra em choque com a tentativa de organizar o financiamento a partir dos custos, e a inclusão das matrículas privadas da educação especial e das creches de forma permanente, para além de um prazo de transição. Por outro lado, os resultados revelam o aproveitamento da experiência anterior do Fundef, que permitiu que o Fundeb lograsse alguns aperfeiçoamentos, como a sua extensão a todas as etapas e modalidades da educação básica; a definição de uma forma mais razoável de equacionar a complementação da União; a criação de um espaço federativo de negociação, por meio da Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade; a definição de piso salarial para o magistério; a normatização do funcionamento dos conselhos de acompanhamento e controle social de forma a inibir possíveis distorções do processo de fiscalização, em decorrência de práticas derivadas do clientelismo. Conclui-se, pois, que há perspectivas para que o Fundeb se constitua em instrumento efetivo de financiamento da educação básica pública, na medida em que garanta a eqüidade na distribuição de recursos e que contribua para o fortalecimento do regime de colaboração entre os entes e para o equilíbrio federativo. Uma vez que houve a mudança da Constituição e na legislação para viabilizar o fundo, cabe aos agentes públicos e à comunidade educacional promoverem um diálogo permanente, na busca de soluções conjuntas para as possíveis insuficiências e distorções na aplicação do Fundeb. _________________________________________________________________________________ ABSTRACT

The objective of this thesis was to analyze the conceptual essence and the structure of funds with an accounting nature implemented in Brazil after the 1990s (Fund for the Maintenance and Development of Fundamental Education and Teacher Valorization – Fundef – and Fund for the Maintenance and Development of Basic Education and Educational Professionals Valorization – Fundeb). From the previous experience with Fundef, we tried to verify whether Fundeb could constitute an instrument capable of guaranteeing the financing of public basic education with equity, adjusted to the structure of the Federal State, according to the cooperative model established by the 1988 Constitution. The works of Bonavides, Rocha, Comparato, Silva and Zimmermann were used as the theoretical background. It was examined how following financing policies were affected by the relationships between the central power and local and regional powers throughout the period between the advent of the Unitary State and the promulgation of the Constitution of the Federal Republic of Brazil in 1988. We reflected upon the patrimony practices which prevailed in the relationships of the Brazilian State with several federative spheres and how they influenced the financing policies for public basic education, referring to the theoretical studies by Faoro, Leal, and Mendonça. With the support from the works by Melchior, Pinto, Monlevade, Abrahão and Martins, we analyzed in which ways the successes and the insufficiencies of Fundef were taken into account for the improvement of Fundeb’s proposal. For the analysis of data, we chose a qualitative approach, establishing a dialog with scholars from other theoretical fields: from History (Dohlnikoff), from Political Science (Arretche, Souza, Carvalho, and Abrucio), and from Economics (Castro). For the field research, we chose to use primary sources, including official documents from the Executive and from the Legislative and the stenographic notes which reproduced the manifestations in the House of Representatives and public hearings at thematic commissions, with specialists and representatives from the educational community, in which the fund proposals were analyzed. The results from the research show that, on one hand, Fundeb did not prevent the appearance of new problems for the financing of basic education, such as the application of resources indistinctly, which is against the attempt to organize the financing starting with costs and the inclusion of private enrollment in special education and day-care permanently, beyond the designated transition period. On the other hand, the results show the advantage of the previous experience with Fundef, which allowed Fundeb to reach some improvements, such as its extension to all stages and modalities in basic education; the definition of a more reasonable way to equate the complementation from the Union; the creation of a federative space for negotiation, through the Inter-Governmental Commission of Financing for Quality Basic Education; the definition of a minimal wage for teachers; the working criteria for the councils for social control and follow-up so as to inhibit possible distortions in the process of surveillance due to clientele-derived practices. It was concluded that there are perspectives for Fundeb to become an effective instrument for financing basic public education as long as it guarantees equity in the distribution of resources and as long as it contributes to the strengthening of the collaboration regime between parties and of federative equilibrium. Once there was a change in the Constitution and in the legislation so as to make the fund viable, it is up to the public agents and the educational community to promote a permanent dialog in search of joint solutions for the possible inefficiencies and distortions in the application of Fundeb.