Arranjo institucional, articulação governamental, gestão de recursos financeiros e planejamento na governança metropolitana : a referência de Montreal e a experiência brasileira

Abstract

As forças globalizadoras, a intensa urbanização e os fluxos de informação, mercados e pessoas atuam dinamicamente na formação de grandes aglomerados de cidades interligadas, constituindo metrópoles. Em conjuntos metropolitanos de diferentes continentes, a amplitude de problemas e a necessidade de serviços de interesse comum requerem formas complexas de gerenciamento. No Brasil, uma fase desenvolvimentista definiu inicialmente nove regiões metropolitanas e representou décadas de institucionalização centralizada. Mesmo diante de processos estabelecidos de planejamento e disponibilidade de recursos, essas áreas apresentaram dificuldades crescentes. Uma fase de redemocratização estabeleceu tendências a um aumento das entidades metropolitanas, em um quadro de descentralização, descrédito do planejamento centralizado e reduzido apoio financeiro. Uma fase mais recente, neodesenvolvimentista, encontra mais de 50 regiões metropolitanas e mostra tendências a uma descentralização e a diferentes tipos de gestão, sem contar com recursos suficientes para enfrentar problemas que se propagam. Um dos pressupostos da análise é que o percurso histórico e o contexto socioeconômico e político influenciam na construção de distintas formas de enfrentamento das questões metropolitanas. Considera-se ainda que o agenciamento desses processos relaciona-se ao que tem sido chamado de governança - um conjunto de condições que permitiriam não apenas a formulação de projetos comuns como também sua implementação. Uma aproximação sobre a região metropolitana de Montreal explora quatro critérios que expressariam condições básicas de governança: 1) arranjo institucional e marcos regulatórios; 2) articulação e coordenação das esferas de ação governamental; 3) gestão de recursos financeiros; 4) formas de planejamento e concertação. Considerando os avanços e limitações observados, a abordagem corrobora os critérios propostos e ressalta como requisitos de uma governança eficaz a criação de capacidades para a cooperação interinstitucional e a participação cidadã. Essas condições permitiriam ainda construir bases para uma governança efetiva e justa. O trabalho teve como objetivo analisar, à luz da experiência internacional, o alcance e os limites no Brasil de distintas estruturas de governança na construção de uma agenda metropolitana compartilhada. Partindo de percursos históricos e contextos diferentes, a aplicação das quatro dimensões nas Regiões Metropolitanas de Salvador, Curitiba, Belo Horizonte, e no Consórcio Intermunicipal Grande ABC, revela condições e formas distintas de governança. Dado um patamar reduzido de participação federal e diferentes prioridades dos governos estaduais e municipais envolvidos, a cada uma dessas experiências estão associados alguns avanços e inúmeros limites. O processo se reflete não apenas nos enormes obstáculos para a construção de uma agenda metropolitana compartilhada como na crônica dificuldade para oferecer serviços de interesse comum. O estudo indica que não existe um modelo privilegiado de governança metropolitana, mas torna-se essencial um processo de aprendizagem. Em um quadro de interesses conflitantes, a eficiência institucional voltada para a justiça social, econômica e territorial representariam avanços em direção a um sistema de governança metropolitana sólido e colaborativo. _____________________________________________________________________________________________________________________ ABSTRACT

Globalizing forces, intense urbanization and information flows, markets and people, act dynamically in the forming of large clusters and interconnected cities, constituting metropolises. In metropolitan clusters in different continents, the breadth of problems and the need for services of common interest require complex forms of management. In Brazil, a developmental phase initially defined nine metropolitan regions and represented decades of centralized institutionalization. Although in light of established planning processes and available resources, increasing difficulties were observed in these areas. A phase of redemocratization established a trend of growing metropolises, in a context of decentralization, discredit of centralized planning, and reduced financial support. A more recent, neo developmental phase, presents more than 50 metropolitan regions and shows trends towards decentralization and different types of management, without sufficient resources to deal with spreading problems. One of the assumptions of the analysis is that the historical course and socioeconomic and political context influence the development of different ways of tackling metropolitan issues. One also considers that the agency of these processes is related to what has been called governance – a set of conditions supposed to allow not only the formulation of common projects, but also their implementation. An approximation to the metropolitan region of Montreal explores four criteria supposed to express basic governance conditions: 1) institutional arrangement and regulatory frameworks; 2) articulation and coordination of governmental action spheres; 3) financial resources management; 4) forms of planning and concertation. These conditions would also allow for the development of bases for efficient and just governance. Considering the advancements and limitations observed, the approach corroborates the criteria proposed, and highlights, as requisites for effective governance, the creation of capacities for interinstitutional cooperation and citizen participation. The research aimed to analyze, in light of international experience, the reach and limits, in Brazil, of different governance structures, in the development of a shared metropolitan agenda. Starting from different histories and contexts, application of the four dimensions in the Metropolitan Regions of Salvador, Curitiba, Belo Horizonte, and the ―ABC‖ Intercity Consortium, reveals different conditions and forms of governance. Due to a low threshold of public participation and different priorities of the state and municipal governments involved, a few advancements and numerous limits are associated to each one of these experiences. The process is reflected not only in the enormous obstacles for the development of a shared metropolitan agenda, as in the chronic difficulty to offer services of common interest. The study indicates that there is no privileged model of metropolitan governance, rather a learning process becomes essential. In a setting of conflicting interests, institutional effectiveness aimed at social, economic and territorial justice would represent advances towards a solid and collaborative system of metropolitan governance. _____________________________________________________________________________________________________________________ RÉSUMÉ

Les forces mondialisantes, l‘intense urbanisation et les flux d‘information, des marchés et des gens agissent dynamiquement dans la formation de grandes agglomérations de villes inter-connectées, constituant les métropoles. Dans les ensembles métropolitains de différents continents l‘amplitude des problèmes et la nécessité pour les services d‘intérêt commun exigent des formes complexes de gestion. Au Brésil, une phase de développement a défini initialement neuf régions métropolitaines et a représenté des décennies d‘institutionnalisation centralisée. Même face à des processus établis de planification et de disponibilité de ressources, ces domaines présentent des difficultés croissantes. Une phase de redémocratisation a mis en place une augmentation d‘entités métropolitaines dans un cadre de décentralisation, discrédit de la planification centralisée et soutien financier réduit. Une phase plus récente, neodéveloppementiste, trouve plus de 50 régions métropolitaines et montre des tendances à une décentralisation et à de différents types de gestion, sans compter avec les ressources suffisantes pour faire face aux problèmes qui se propagent. L‘une des hypothèses de l‘analyse est que le parcours historique et le contexte socio-économique et politique influencent la construction de différentes façons de faire face aux enjeux métropolitains. On considère encore que la disposition de ces processus est liée à ce qui est appelé gouvernance - un ensemble de conditions qui permettraient non seulement la formulation de projets communs mais aussi sa mise en oeuvre. Une approximation sur la région métropolitaine de Montréal exploite quatre critères qui exprimeraient des conditions de base de la gouvernance : 1) l‘arrangement institutionnel et les cadres réglementaires; 2) l‘articulation et la coordination des sphères d‘action gouvernementale; 3) la gestion des ressources financières; 4) les formes de planification et réparation. En considérant les avances et limitations observées, l‘approche renforce les critères proposés et souligne comme exigences d‘une gouvernance efficace à la création des capacités pour la coopération interinstitutionnelle et la participation du citoyen. Ces conditions ont permis encore de construire les bases pour une gouvernance effective et équitable. L‘étude vise à analyser à la lumière de l‘expérience internationale, la portée et les limites au Brésil de structures distinctes de gouvernance dans la construction d‘un agenda métropolitain commun. En partant de trajectoires historiques et des contextes différents, l‘application des quatre dimensions dans les Régions Métropolitaines de Salvador, Curitiba, Belo Horizonte et dans le Consórcio Intermunicipal do ABC révèle des conditions et des formes distinctes de gouvernance. Compte tenu d‘une participation fédérale réduite et des différentes priorités des gouvernements d‘État et municipaux impliqués, à chacune de ces expériences sont associées certaines avances et de nombreuses limites. Le processus se reflète non seulement dans d‘énormes obstacles à la construction d‘un agenda métropolitain commun mais aussi à la difficulté chronique en fournissant des services d‘intérêt commun. L‘étude indique qu‘il n‘y pas de modèle privilégié de gouvernance métropolitaine, mais il est essentiel un processus d‘apprentissage. Dans un contexte d‘intérêts en conflit, l‘efficience institutionnelle tournée vers la justice sociale, économique et territoriale représenteraient des progrès vers un système de gouvernance métropolitaine solide et collaborative.