Governança orçamentária e mudança institucional : o caso da norma geral de direito financeiro - lei n° 4.320/64

Abstract

A alocação dos recursos públicos é um processo crucial ao desenvolvimento de qualquer sociedade. Contudo, o sucesso desse processo depende substancialmente da estrutura de governança que regula as escolhas alocativas e orienta a efetiva implementação dessasdecisões. Há quase cinquenta anos, o Brasil adotou um importante marco que estatui as normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos governamentais (Lei nº 4.320/64) o qual continua em vigência formal. Nesse ínterim, contudo, o país sofreu profundas transformações, retratadas pelas inúmeras mudanças políticas, sociais e econômicas que marcaram as últimas cinco décadas. Em face disso,surgem algumas questões intrigantes. Como a estrutura de governança orçamentária responde às metamorfoses imposta pelo tempo? Seria a persistência da Lei nº 4.320/64 uma evidência de que o regime de governança dos recursos públicos permaneceu fundamentalmente o mesmo? Haveria indícios de que outros regimes de governança surgiram para conciliar o processo alocativo com os 'novos tempos'? Que regimes seriam esses e como se diferenciaram entre si? De que modo e por que esse processo de 'adaptação institucional' se desenvolveu dessa tal forma? A fim de jogar luz sobre tais questões e oferecer algumas respostas a elas, esta tese propõe a existência de quatro diferentes regimes que guiaram a alocação dos recursos públicos no âmbito do governo federal desde 1964. A partir de um conjunto de princípios de governança de recursos comuns (Ostrom, 1990), classifica-se cada regime e contrastam-se suas diferenças. Com o auxílio de postulações teóricas típicas do quadro analítico 'neoinstitucionalista', elaboram-se diferentes proposições na tentativa de identificar e explicar alguns dos mecanismos que operam a mudança institucional na governança do processo orçamentário federal. Com a ajuda do rastreamento de processos, avalia-se a plausibilidade das postulações teóricas na explicação dos padrões de mudança que caracterizam a dinâmica da estrutura de governança orçamentária federal brasileira ao longo dessas últimas cinco décadas. A principal conclusão é de que a dinâmica de mudanças na estrutura de governança orçamentária exibe padrões mais complexos do que supõem as hipóteses tradicionais do incrementalismo, do equilíbrio pontuado, da dependência da trajetória e das variedades de capitalismo. De fato, a persistência dos legados institucionais neste estudo de caso não significa a ausência de mudanças. A natureza essencialmente distributiva, a diversidade, as lacunas e as contradições intrínsecas à matriz institucional da orçamentação propiciam a reconfiguração da governança também por meio de reinterpretações, de aplicações heterodoxas, de emendamentos estratégicos e de negligência seletiva das regras. Neste sentido, a capacidade regulatória das instituições de governança não é um parâmetro fixo, mas uma variável sensível aos efeitos distributivos que elas produzem e à dinâmica da permanente disputa entre as coalizões políticas. _______________________________________________________________________________________ ABSTRACT

Public resources allocation is a crucial process for any society development. However, the effectiveness of the process substantially depends on the governance structure that regulates the allocative choices and guides the effective implementation of those decisions. For almost fifty years, Brazil has adopted an important framework that establishes general rules for its Financial Law as regards to the development and control of government budgets (Law 4.320/64), which remains in formal effectiveness. In the meantime, however, the country has undergone profound transformations, represented by numerous political, social and economic changes that have shaped the past five decades. For these reason, some intriguing questions may arise. How does governance structure respond to the budget metamorphosis imposed by time? Could the persistence of Law 4.320/64 be considered as evidence that the system of public resources governance remained fundamentally the same? Was there any evidence that other governance regimes emerged to reconcile the allocative process with the 'new times'? Who were those regimes and how did they differ from each other? How and why has this process of 'institutional adaptation' developed this way? In order to shed some light and provide some answers to these issues, this thesis proposes the existence of four different regimes that have guided the allocation of public resources within the federal government since 1964. Based on a set of governance principles of common resources, each regime is classified and their differences are contrasted (Ostrom, 1990). Different propositions are drawn up aided by typical theoretical postulations of the ‘neoinstitutionalist’ analytical framework in an attempt to identify and explain some of the mechanisms that promote the institutional change in the governance of the federal budgetary process. Helped by a tracking process, the plausibility of theoretical postulations to explain the changing patterns that characterize the dynamics of the Brazilian federal budgetary governance structure over these last five decades were evaluated. The main conclusion is that the dynamics of changes in the budgetary governance structure presents more complex patterns that those assumed by the traditional assumptions of the incrementalism, the punctuated equilibrium, the trajectory dependence and the capitalism varieties. Indeed, the persistence of institutional legacies in this case study does not mean the absence of changes. The essentially distributive nature, the gaps and the intrinsic contradictions of the budgeting institutional matrix provide the reconfiguration of governance also through the reinterpretations of unorthodox applications, of strategic amendments and of selective rules neglect. In this respect, the regulatory capacity of governance institutions is not a fixed parameter, but a variable sensitive to the distributional effects they produce and the dynamics of ongoing dispute between the political coalitions.