O metropolitano na agenda governamental : uma história recente

Abstract

As grandes concentrações urbanas de caráter metropolitano configuram-se como um dilema para a ação governamental, pois seu dinamismo vem acompanhado da produção de desigualdades socioespaciais, e sua dimensão multiescalar provoca conflitos na compatibilização dos interesses e das competências das três esferas de governo. Esse trabalho objetiva analisar a trajetória das regiões metropolitanas na agenda governamental segundo dois períodos – segmentados pela aprovação da Constituição de 1988 – e especula acerca da emergência de um terceiro período a partir do inicio dos anos 2000, quando se constatou o surgimento do tema metropolitano em fóruns de debate no legislativo e executivo federal. Essa análise se apoia na reflexão teórica em torno do conceito de região em geografia e em torno das dinâmicas espaciais contemporâneas que interferem na forma e na função das metrópoles, de modo a compreender os significados atuais dos termos que compõem a categoria “região metropolitana”, e as suas implicações para a formulação de políticas nacionais na periodização adotada. No primeiro período foi analisado o enfoque metropolitano das políticas nacionais de desenvolvimento urbano formuladas pelo governo federal e a decorrente institucionalização de regiões metropolitanas. No segundo período, enfatizou-se a omissão do poder público federal acerca dessa temática, em paralelo à continuidade da institucionalização de regiões metropolitanas. Também se constatou a relativa estabilidade dos centros metropolitanos que integram o topo da hierarquia da rede urbana desde a instituição das primeiras regiões metropolitanas e a permanência de relações interdependência territorial em paralelo à articulação dos centros urbanos em redes independentes da proximidade espacial. Por fim, procurou-se sistematizar os debates ocorridos em fóruns de debate no legislativo e executivo federal a partir de 2003, em busca de contextualizar a especulação sobre a emergência de um terceiro período. Para construir essa análise, recorreu-se a documentos que expressavam as políticas formuladas e o ordenamento jurídico vigente em cada período, propostas que estiveram em debate nos fóruns em questão e entrevistas com quadros técnicos das principais instituições e entidades que protagonizaram os debates. As conclusões apontam que uma agenda metropolitana nacional foi iniciada, mas não logrou se concretizar. A tentativa, no entanto, já suscita velhos dilemas que envolveram a política urbana no bojo de um projeto de desenvolvimento nacional no passado, acrescidos do desafio da pactuação entre os níveis de governo e com os setores sociais e econômicos, e da reconceituação das “regiões metropolitanas” na contemporaneidade. _________________________________________________________________________________ ABSTRACT

Metropolitan areas are a dilemma for governmental action, because with their dynamism comes the production of social and spatial inequalities, and their multiple scales generate conflicts when attempting to align the interests and competences of the three spheres of government. The study aims to analyze the development of the institution and the debate about “metropolitan regions” in the Brazilian governmental agenda during two distinct periods – separated by the approval of the 1988 Constituition – and speculates on the emergence of a third period at the beginning of the year 2000, when the metropolitan issue was once again brought up in national policy debating forums within the executive and legislative spheres of federal government. The analysis is based on theoretical reflections on the concept of region in geography and on a consideration of the contemporary spatial dynamics which affect the forms and functions of metropolises, with a view to understanding the current meaning of the term "metropolitan region", and its implications for the formulation of national policies in the periods studied. In the first period the metropolitan approach of national urban development policies, and the resulting institutionalization of metropolitan regions, were analyzed. The second period emphasizes the federal government´s omission with respect to this issue, just as the institutionalization of metropolitan regions continued to be undertaken. The study also notes the relative stability of the metropolitan centers at the top of the urban network hierarchy since the 1970’s, and the persistence of relationships of territorial interdependence between places in parallel with the linking of urban centers in networks which are independent of spatial proximity. Finally, more recent discussions in national public policy forums since 2003 were systematized in order to speculate about the emergence of a third period for metropolitan issue. This analysis considered documents containing the formulated policies and the legal system in force in each period, the proposals under discussion by the forums in question, and interviews with the technical staff of the main institutions and entities that took part in the debates. The findings suggest that a national metropolitan agenda was started but failed to materialize. This attempt has, however, already raised old dilemmas surrounding the formulation of urban policy in national development projects in the past, to which must now be added the new challenges raised by the need for agreement between the levels of Government and with the social and economic sectors, and the reconceptualization of "metropolitan areas" for the present day.