A escolha pública no orçamento federal : uma análise a partir dos indicadores dos programas finalísticos

Abstract

O orçamento público é uma das manifestações mais puras da escolha pública, pois a decisão de poucos, representados na democracia pelos políticos e burocratas, afeta a vida de toda a sociedade. A lei orçamentária anual brasileira, que adota o modelo do orçamento-programa, é composta pelo seguinte ciclo: Elaboração; Discussão, Votação e Aprovação; Execução Orçamentária e Financeira; e Controle e Avaliação. Estas etapas do ciclo orçamentário combinadas com o ciclo de políticas públicas mostram que existe a previsão teórica de retroalimentar o sistema orçamentário com os resultados alcançados na avaliação dos programas de governo. Assim, questiona-se: de que forma os resultados da políticas públicas evidenciados pelos indicadores de desempenho dos programas finalísticos publicados nos relatórios anuais de avaliação influenciaram o processo de alocação de recursos no ciclo orçamentário federal no período entre 2008 e 2011? Para responder a esta questão foi delineada a seguinte estratégia de pesquisa dividida em quatro partes: (i) identificação de um padrão comportamental nas escolhas públicas dos principais atores políticos envolvidos no processo; (ii) identificação dos grupos de interesse que mais se beneficiaram e mais se prejudicaram em decorrência dessas escolhas; (iii) análise dos resultados evidenciados das políticas públicas por meio dos indicadores de desempenho dos programas finalísticos; (iv) análise da influência dos resultados evidenciados das políticas públicas sobre as subsequentes escolhas públicas na alocação de recursos. Os dados referentes à execução orçamentária foram obtidos no sistema do Senado Federal enquanto os dados referentes à avaliação dos programas foram obtidos nos Relatórios do Ministério do Planejamento. Na primeira parte da pesquisa, por meio da aplicação dos testes de Friedman, Kendall e Spearman, observou-se que entre 2008 e 2011: as etapas de Elaboração e de Execução Orçamentária e Financeira da LOA apresentaram uma concordância muito forte; enquanto a etapa de Discussão, Votação e Aprovação uma concordância moderada. Quando se considerou a interação no mesmo ano entre todas as etapas a concordância foi fraca. Na segunda parte, observou-se que os programas destinados exclusivamente às operações especiais estão entre os que mais obtiveram recursos alocados. Além disso, observou-se que a capacidade do Legislativo de realocar recursos quando comparada ao Executivo foi ínfima. Na terceira parte, observou-se que a área de infraestrutura foi a que apresentou programas com maior quantidade de inconsistências (20 em 2008 e 22 em 2009), seguida pela área econômica e áreas especiais (13 em 2008 e 13 em 2009) e pela área social (8 em 2008 e 8 em 2009). Na última parte da pesquisa observou-se, por meio da aplicação do testes: qui-quadrado de Pearson, exato de Fisher e dependência Phi, que houve significância estatística entre as variáveis ―escolha orçamentária de aumentar recursos‖ e ―programas que não apresentaram quaisquer resultados‖ na etapa de Discussão, Votação e Aprovação apenas em 2009, e na etapa Execução Orçamentária e Financeira em 2009. Dessa forma, conclui-se que a hipótese de que que os resultados das políticas públicas evidenciados pelos indicadores de desempenho dos programas são considerados nas escolhas orçamentárias seguintes foi atendida parcialmente. _________________________________________________________________________________ ABSTRACT

The public budget is one of the purest manifestations of the public choice, because the decision of a few, represented in a democracy by politicians and bureaucrats, affects life of the whole society. The Brazilian annual budget law, that adopts the program-budget’s model, consists of the following cycle: Preparation; Discussion, Voting and Approval; Budgetary and Financial Execution; and Monitoring and Evaluation. These stages of the budget cycle combined with the public policy cycle show that there is a theoretical prediction of feed back into the budget system with the results achieved in the evaluation of government programs. So, one wonders: How the results of the public policy evidenced by performance indicators of finalistic programs published in the annual assessment process influenced the allocation of resources in the federal budget between 2008 and 2011? To answer this question the following designed strategy of research was divided into four parts: (i) identifying a pattern of behavior in the public choices of the main political actors involved in the process, (ii) identification of interest groups that most benefited and that most damaged as a result of these choices, (iii) analysis of the results of public policies evidenced through finalistic program’s performance indicators (iv) analysis of the influence of the results of public policies evidenced through finalistic program’s performance indicators on subsequent choices in the allocation of public resources. The budget execution data were obtained in Senate’s System while the data for the assessment of programs were obtained in the reports of the Department of Planning. In the first part by applying the test of Friedman, Kendall and Spearman is was found that between 2008 and 2011: the stages of Preparation and Budgetary and Financial Execution of the LOA had a very strong agreement, and that the stage of Discussion, Voting and Approval had a moderate agreement. When was considered the interaction in the same year the agreement among all stages was weak. In the second part, it was found that programs designed exclusively for special operations are among those have more resources allocated. In addition, it was observed that the ability of the Legislature to reallocate resources when compared to ability of the Executive have been minimal. In the third part, it was showed that the infrastructure`s areas presented the programs with the largest number of inconsistencies (20 in 2008 and 22 in 2009), followed by the economic and special’ areas (13 in 2008 and 13 in 2009) and the social´s area (8 in 2008 and 8 in 2009). In the last part of the research, by applying the Pearson’s Chi-square test, Fisher's exact test and Dependency Phi test, it was observed, that had statistical significance between the variables “choice to increase budget resources” and “programs didn’t show any results” in stage Discussion, Voting and Approval only in 2009, and in stage “Budget Execution and Financial” only in 2009. Thus, it was concluded that the hypothesis that the results of public policy evidenced by the performance indicators of program are considered in the following budget choices was partially answered.