A governabilidade e a governança do orçamento público brasileiro

Abstract

Esta tese teve como objetivo analisar as inter-relações entre os modelos de governança pública e a gestão do processo orçamentário brasileiro, evidenciando de que maneira o orçamento se configura, na prática, em um instrumento de governabilidade e coordenação política, por meio do qual a administração pública e a sociedade se articulam em busca do interesse público e da geração de benefícios coletivos. Partindo do pressuposto de que o orçamento reflete não apenas decisões técnicas, mas também disputas e negociações políticas, o estudo buscou compreender de que modo os arranjos institucionais e as práticas de governança influenciam a alocação e a execução dos recursos públicos. A pesquisa analisou a evolução histórica do orçamento público brasileiro desde o regime militar, com destaque para as transformações introduzidas pela Constituição de 1988 e, especialmente, para a mudança institucional consolidada a partir de 2015, quando o país avançou do modelo autorizativo para o impositivo. Essa alteração ampliou o protagonismo do Parlamento na destinação de recursos, modificando o equilíbrio entre os Poderes e intensificando a dimensão política da execução orçamentária. No campo teórico, o estudo fundamentou-se na Teoria da Escolha Racional e na Teoria da Escolha Pública, aplicadas para explicar o comportamento dos agentes políticos e burocráticos no processo orçamentário. De forma complementar, incorporou contribuições da Teoria Institucional e da Teoria da Agência, que permitem compreender as relações entre principal e agente, os mecanismos de accountability e os processos de isomorfismo institucional que moldam a governança pública. Metodologicamente, adotou-se uma abordagem qualitativa, combinando pesquisa bibliográfica e entrevistas semiestruturadas com 14 especialistas em administração pública, orçamento e governança. As entrevistas foram processadas e analisadas no software IRaMuTeQ, utilizando-se técnicas de análise de conteúdo e de similitude lexical. Os resultados demonstram que o processo orçamentário brasileiro é marcado por problemas estruturais e institucionais persistentes, que comprometem a eficiência, a transparência e a equidade da gestão pública. Identificaram-se entraves como patrimonialismo, rigidez orçamentária, instabilidade normativa e uma transparência limitada por linguagem técnica e assimetria informacional, que dificultam o controle social. Verificou-se que a governança orçamentária é híbrida: embora assentada em sólida base técnica e normativa, permanece fortemente influenciada por incentivos políticos e barganhas interinstitucionais, resultando em pulverização de recursos e baixa qualidade do gasto público. O fortalecimento da governança orçamentária requer não apenas aprimoramentos técnicos e legais, mas, sobretudo, a consolidação de mecanismos institucionais capazes de reduzir assimetrias de informação, desestimular comportamentos oportunistas e promover maior transparência, integridade e accountability. Evidenciou-se ainda que o sistema tributário regressivo, os subsídios e as renúncias fiscais sem avaliação consistente reduzem a capacidade redistributiva do orçamento. Conclui-se que aprimorar a governança é condição para aprimorar a governabilidade e a qualidade do gasto público, demandando reformas classificatórias, maior integração entre os mecanismos de controles e a implementação de avaliações sistemáticas das emendas parlamentares. A presente tese contribuiu para demonstrar que a governança orçamentária brasileira é simultaneamente técnica e política, e que essa dualidade explica a fragmentação institucional, a baixa eficiência do gasto e as dificuldades de coordenação estatal. Ao integrar teorias da Escolha Pública, Institucional e Agência com evidências empíricas das entrevistas, o estudo oferece um arcabouço analítico capaz de compreender os incentivos e as assimetrias que moldam o processo orçamentário, indicando caminhos para o fortalecimento da transparência, da integridade e da accountability na gestão pública.