CPI : direito de minoria parlamentar efêmero e poder-dever semitípico do legislativo : a regulação das CPIs Federais, a sua função constitucional enquanto parte do processo legislativo e a proteção das minorias parlamentares após a instalação

Abstract

As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) são reconhecidas na jurisprudência e na doutrina como um direito público subjetivo das minorias parlamentares. Mas a casuística recente (v.g. CPMI Vegas, CPI do Futebol, CPI da Pandemia e CPMI dos Atos de 8 de Janeiro), os estudiosos mais próximos das CPIs e os agentes destas (Parlamentares, servidores, dentre outros) evidenciam que, na realidade, as minorias estão desprotegidas após a sua instalação: não conseguem investigar, eleger ou indicar cargos - Presidente, Vice e Relator -, pautar Requerimentos ou aprová-los, implementar convocações, e influenciar no Relatório Final (paradoxo). O estudo aborda (i) três paradigmas para a compreensão das CPIs federais brasileiras, (ii) três mistérios subjacentes ao seu paradoxo, e (iii) três caminhos para a solução deste. Ao tratar dos três paradigmas - constitucional, infraconstitucional e de direito comparado - nota-se um desalinhamento claro entre a Lei e a Constituição, com um texto robusto e autêntico sobre CPIs, incorporando poderes próprios de autoridade judicial, além de outros previstos nos regimentos (normas regimentais de conteúdo extroverso), e prescrevendo um fim, mediato, de busca de responsabilidade civil e criminal. Contudo, no campo infraconstitucional, há o que caracterizamos como caos normativo, sem regulação específica e atualizada, com aplicação às CPIs das normas gerais de plenários e comissões, um poder de agenda quaseabsoluto do Presidente, e a problemática regência supletiva pelo Código de Processo Penal. Quanto ao direito comparado, foram verificadas algumas regulações infraconstitucionais protetivas das minorias parlamentares em CPIs, especialmente na Alemanha e Portugal, deferindo-lhes um direito efetivo à produção de evidências (requisições e depoimentos), maior representatividade nos cargos-chave e mais influência nas conclusões. Conjectura-se, a partir da empiria, que a raiz deste quadro se deva à incompreensão de três mistérios das CPIs federais brasileiras: serem elas (i) parte efetiva do processo legislativo, aplicando-se-lhes o que se tem compreendido como devido processo legislativo, destinado à tutela de direitos fundamentais; (ii) um direito de minoria parlamentar efêmero, reconhecendo-se com sinceridade a ausência absoluta de proteção ex post; e (iii) uma investigação efetiva (com a necessária distinção entre fiscalizar e investigar), inclusive de natureza criminal, diante do mencionado fim mediato, encerrando um poder-dever semitípico do Legislativo brasileiro fundamental à garantia da independência e harmonia entre os Poderes. A partir da compreensão desses mistérios, o estudo sugere três caminhos possíveis com vistas à solução: (i) a reforma dos Regimentos, com inserção de normas protetivas às minorias, como Requerimentos vinculativos e obrigatoriedade de envio formal às autoridades de relatórios da minoria; (ii) a autorregulação comum das CPIs, com o acréscimo das sugestões anteriores por meio de norma ratificada pelo Colegiado ou contida no Requerimento germinal; e (iii) a adoção de medidas judiciais (v.g. Mandados de Segurança) pelos Parlamentares prejudicados junto ao Supremo Tribunal Federal, com vistas a assegurar, no caso concreto, uma proteção mínima à vontade das minorias após a instalação da Comissão. Por fim, conclui-se que a norma constitucional brasileira de CPIs é das mais robustas no mundo, mas não encontra guarida na anacrônica regulação infraconstitucional. Os caminhos aventados não trazem grandes novidades em relação aos avanços já promovidos noutras jurisdições (v.g. Portugal e Alemanha), possuem vantagens e desvantagens, e algumas incertezas razoáveis quanto à sua implementação, mas o estudo, ao menos, cumpre o papel de colocar o tema em debate, para a reflexão da academia e dos agentes das CPIs.