Mudança institucional, discurso e instituições : políticas públicas de igualdade racial no governo federal de 2000 a 2014

Abstract

Esta pesquisa teve como objetivo investigar como as políticas públicas de igualdade racial foram inseridas na agenda governamental e implementadas de 2000 a 2014. O período compreende desde a preparação para a Conferência Internacional contra o Racismo, em Durban, até o final do primeiro Governo Dilma. Para consecução desse objetivo, foram estabelecidos seguintes objetivos específicos: i) identificar os mecanismos que contribuíram para a inserção do tema da igualdade de oportunidades e raça na agenda governamental; ii) averiguar como se deu a mudança institucional que possibilitou a emergência de políticas públicas de igualdade racial; iii) investigar a trajetória dos atores envolvidos, pontos de veto à mudança e a interpretação das instituições; e iv) analisar o discurso governamental sobre igualdade racial e políticas públicas ao longo desse período. Para desenvolver esta investigação, foram recrutadas duas abordagens teóricas dentro do arcabouço do neo-institucionalismo: a abordagem histórica e a discursiva. A combinação desses dois referenciais permitiu analisar mudanças graduais e transformativas incorporando não apenas os interesses ou elementos materiais como motivadores para a ação, mas também as ideias tanto como motivações ou elementos que moldam a interpretação das instituições e promovem, por sua vez, variados modelos de mudança institucional. A estratégia de pesquisa foi o estudo de caso, utilizando-se de process tracing para análise dos fatos no período em tela. Com base nesse instrumental, a pesquisa foi dividida em quatro etapas não lineares. Na primeira etapa, o foco foi traçar uma linha do tempo, com os principais acontecimentos de cada período e com os mecanismos causais centrais que conduziram à mudança. A segunda etapa teve como foco qualificar a mudança institucional, caracterizando seus principais aspectos. Na terceira etapa, procurou-se identificar como as categorias atores, contexto, instituições se comportaram no processo de mudança institucional. A última etapa foi dedicada à análise do discurso governamental, notadamente o discurso presidencial sobre raça e políticas públicas. Embora a concepção de discurso e ideias não esteja isolada nesta fase, procurou-se abordar, nessa última etapa, o discurso em si, como forma de tanto subsidiar como corroborar com a análise empreendida nas etapas anteriores. A investigação se baseou em pesquisa documental, bibliográfica e entrevistas. Foram analisados documentos oficiais (relatórios e discursos), produção científica sobre o tema e realizadas entrevistas com gestores públicos que tiveram ou têm relação com a política pública de igualdade racial no governo federal, além de ativistas do movimento negro. Os dados foram analisados por meio de análise de conteúdo e análise do discurso crítica, neste caso, valendo-se da abordagem do Enfoque Histórico do Discurso. Conclui-se que o processo de inserção das políticas de igualdade racial no governo federal brasileiro no período de 2000 a 2014 foi promovido por mecanismos causais como a pressão internacional, o tensionamento institucional e a validação normativa, configurando uma trajetória de mudança institucional em camadas, que se precipitou também para processos de mudança por conversão e por desvio. Ou seja, o processo de mudança também sofreu mudanças ao longo do tempo, possibilitando, por meio de uma trajetória conflitiva, alterações relevantes nas políticas públicas, não obstante, permeadas por embates e recuos. A disputa por um discurso sobre o racismo no país e o papel das relações raciais nas políticas públicas perspassa a mudança institucional.