Fundo de manutenção e desenvolvimento da educação básica e de valorização dos profissionais da educação - FUNDEB : impactos financeiros junto aos governos estaduais e municipais, nos primeiros cinco anos da sua implantação

Abstract

Com a estruturação do financiamento da educação no Brasil, a partir da década de 1930, sustentada, principalmente, pela vinculação de parcela dos recursos provenientes da receita de impostos, arrecadados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEF em 1996 e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB dez anos depois (2006), representam importante avanço no mecanismo de repartição desses recursos vinculados, pela inserção da variável “nº de alunos” no processo de distribuição automática do montante gerado, em favor dos governos sub-nacionais. A recém-criação do FUNDEB no final de 2006, com implantação a partir de 2007, abre perspectivas e questionamentos acerca do impacto dessa medida nas finanças dos governos estaduais e municipais, sobretudo pelo fato de se ter, como elemento comparativo, os efeitos do FUNDEF, cujo prazo de vigência se expirou também no final de 2006. Desta forma, a presente pesquisa tem o objetivo de analisar os efeitos financeiros desse novo Fundo, tendo como norte o atendimento quantitativo delineado nas metas físicas do Plano Nacional de Educação. Os resultados obtidos apontam ganhos financeiros que favorecem, mais acentuadamente, as regiões nordeste e norte do país e, de forma geral, asseguram ao conjunto dos municípios valores financeiros mais elevados, contudo com ganhos relativos aquém daquele obtido sob a vigência do FUNDEF até 2006. Os governos estaduais, no novo FUNDEB, continuarão na condição de transferidores de recursos financeiros aos governos municipais, como ocorria no FUNDEF. Entretanto, a transferência dos governos estaduais, em termos percentuais, diminui, embora com o Fundo plenamente implantado (do quarto ano em diante), estima-se que haverá tendência de elevação dessas transferências, favorecendo os entes municipais. Enquanto sob a vigência do FUNDEF em 2006, o percentual foi da ordem de 33% do total de recursos aportados pelos Estados ao Fundo, no FUNDEB esse percentual cai para cerca de 25% no primeiro ano de vigência e 17,7% no quinto ano, no cenário mais favorável. Estimativas do cenário menos favorável indicam que esse percentual cai de 26,1% para 25,0% no mesmo período. Estas transferências são de proporções variáveis entre Estados e decorrem das especificidades físico-financeiras de cada Unidade Federada (receita e número de alunos) e dos fatores de diferenciação adotados para os diversos segmentos da educação básica. Na perspectiva dos municípios, verifica-se, em todas as situações simuladas, a ocorrência de valores mais elevados das receitas obtidas no FUNDEB, quando comparadas à situação verificada no FUNDEF de 2006, visto que o novo Fundo é composto por universo maior de fontes e percentual mais elevado de contribuição dos entes governamentais. A parcela de recursos federais também foi elevada, passando a ser definida em percentual préfixado, do 4º ano de vigência do Fundo em diante. Com isso, estima-se que os ganhos financeiros municipais passem de R$ 8,4 bilhões no FUNDEF em 2006, para patamares entre R$ 13,7 bilhões (cenário menos favorável aos municípios) e R$ 17,0 bilhões (cenário mais favorável), em 2011. É importante destacar que esses ganhos reais, em valores absolutos, no FUNDEF representaram um incremento de 73%, quando comparado o montante de contribuição dos governos municipais, com o montante da receita por estes obtida. No FUNDEB tem-se que esse ganho varia entre 66,3% no primeiro ano de sua vigência, na situação menos favorável às municipalidades, e 67,4% na mais favorável. Para o ano de 2011, as simulações indicam que esses percentuais se situarão em torno de 63,0% e 77,9%, para essas mesmas situações. Ou seja, a perspectiva é de que o novo Fundo, embora assegurando ganhos reais absolutos àsmunicipalidades, nos três cenários simulados, não os assegurará em termos relativos, com a mesma abrangência. De forma geral, o que se antevê para os próximos cinco anos, sob a vigência do FUNDEB, são efeitos redistribuitivos, com redução de desigualdades e incentivos do atendimento, que variarão em função dos fatores de distribuição estabelecidos para os diferentes segmentos da educação básica. Contudo, as projeções financeiras com o novo Fundo não evidenciam um impacto no crescimento do investimento em educação, com elevação no valor disponível por aluno/ano da educação básica, quando conjugadas com os níveis de crescimento exigidos no atendimento das metas físicas delineadas no PNE. Por fim, é importante mencionar que o FUNDEB mostra sua importância como política de inclusão sócio-educacional, com efeitos financeiros claramente delineados nesse estudo. O presente estudo, da forma como foi estruturado, joga luz sobre o momento de indagações e incertezas que cercam, principalmente, dirigentes estaduais e municipais acerca das perspectivas financeiras do FUNDEB para a educação básica. Entretanto, tais efeitos devem ser objeto de aprofundamento, buscando-se as conexões e implicações que o relacionam com outras medidas, como é o caso, por exemplo, da inserção da Educação de Jovens e Adultos no universo de segmentos educacionais contemplados com a distribuição dos seus recursos, e da recente ampliação do Salário-Educação para toda a educação básica, dentre outras. _________________________________________________________________________________________ ABSTRACT

Since 1930, education finance reforms in Brazil established specific shares of federal, states and municipal government tax revenues to be spent on education. The enactment of the Fund for Maintenance of Basic Education and Teacher Enhancement, FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização dos Profissionais da Educação) in 1996, and ten years later, the enactment of the Fund for Maintenance and Development of Basic Education and Education Workforce Enhancement, FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB) in 2006, show important changes in Brazilian education finance because they defined new mechanisms for distributing resources across sub-national education systems. The introduction of the criteria “number of students enrolled” made possible to implement a redistribution mechanism with automatic transfer of resources per capita in favor to sub-national governments. The newly created FUNDEB, which started implementation in 2007, opened the political agenda to new questions and perspectives about the role of the federal government and the impact of the new finance mechanism on the state and municipal public finance systems if compared with the effects of the previous FUNDEF. Therefore, the objective of this study was to analyze the financial impact of this new Fund, the FUNDEB, relative to the quantitative targets established in the National Plan of Education. The results gathered indicated increased resources in favor to the poorest regions in Brazil, the Northeast and the North Regions. FUNDEB will guarantee to municipal governments higher resources with relative gains superior of those acquired with the implementation of FUNDEF. Under FUNDEB, the state governments will contribute lower shares of revenues to municipalities, even though when the FUNDEB become fully implemented, after the fourth year of implementation, estimates show positive trends with growing transfers from state to municipal governments. The state governments under FUNDEB will continue to transfer resources toward the municipal governments as it was occurring during FUNDEF. However, the state transfers to municipal governments, in relative terms decreased. Only when FUNDEB were fully implemented it is estimated that state transfers might increase favoring the municipal governments. While under FUNDEF, in 2006, the state transfers to municipalities represented 33 percent of the total fund, during FUNDEB, in 2007, an optimistic scenario estimated that this share will decreased from 25 percent in the first year to 17.7 percent in the fifth year of implementation. In a pessimistic scenario, this share drops from 26.1 percent to 25 percent in the same period. These transfers have variable proportions depending on each state revenue capacity, the number of students enrolled, as well as weighting factors adopted for different grades and levels in the basic education. From the municipality perspective, several simulations show higher revenues with FUNDEB as compared to FUNDEF in 2006. This is due to FUNDEB design that is constituted by a higher number of revenue sources and higher shares of contributions from federal, state, and municipal governments. For example, the federal resource share established is now defined a priori for the 4th year and so on. As a result, municipal governments’ financial gains changed from 8.4 billions reals under FUNDEF in 2006 to 13.7 billions in favor to municipalities (conservative scenario) and 17 billions reals (optimistic scenario), in 2011. Despite the real gains in absolute values that benefited the municipalities, it is important to mention that under FUNDEF, the revenue was 73 percent superior to the contribution of the municipalities. Under FUNDEB this gain in revenues varies between 66.3 percent in the first year, and 67.4 percent in the best scenario. For 2011, the simulations show that these shares vary from 63 to 77.9 percent in the same situation. Therefore, even though FUNDEB guarantee real absolute gains toward the municipal governments, the three scenarios estimated show that it will not guarantee relative gains in the same proportion. The next five years under FUNDEB shows redistribution effects with reduction of inequalities and incentives to expand access to different vulnerable populations depending of the weighting factors established for the different segments of basic education. However, the simulations show that the impact on the total amount of education financing derived from higher per capita values established does not follow the increasing demands required for expansion of the different levels of education defined in the National Plan of Education. Finally, it is important to highlight that FUNDEB plays an important role as an instrument, a financial incentive for implementing education inclusion policies. However, such effect may be further analyzed to understand its implications to the development of different levels of the education system, for example, the Youth and Adult education, and the possible increase in the share of the Salário-Educação to Basic Education.