Conselhos nacionais de políticas públicas e transversalidade : (des)caminhos do desenvolvimento democrático

Abstract

Os Conselhos Nacionais de Saúde, Direitos Humanos e Meio Ambiente são instituições participativas brasileiras que consideram a multidimensionalidade dos problemas públicos demandantes de esforços para reconfigurar as dinâmicas da gestão pública. Embora tenham sido instituídos, respectivamente, em 1937, 1964 e 1981, os três conselhos foram democraticamente estabelecidos com o advento da Constituição Brasileira de 1988 - e transformaram suas composições, propósitos e modos de ação também entre 2003 e 2016, período em que o governo federal brasileiro esteve liderado por representantes do Partido dos Trabalhadores. Em 2011, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e a Secretaria Geral da Presidência de República coordenaram o estabelecimento da articulação de um Fórum Interconselhos entre mais de trinta conselhos nacionais para discutirem a orientação e o monitoramento de temas transversais do Plano Plurianual 2012-2015. Os três conselhos e o Fórum são os objetos deste estudo com respeito às dinâmicas transversais das interações e nexos entre a sociedade e o Estado. Esta tese questiona como operam as lógicas das ações públicas transversais participativas (APTP) de conselhos nacionais de políticas públicas no Brasil. A resposta articulada não pode ser destacada dos reveses da conjuntura política federal entre 2015 e 2016, período concernente à pesquisa de campo. Através da etnografia de práticas conselhistas das quatro instâncias e de duas conferências nacionais temáticas de saúde e direitos humanos (combinando a observação de reuniões, mais de setenta entrevistas, a análise de vídeos, atas, relatórios, agendas e regulamentos), apresenta-se como são engendrados processos de construção democrática por dispositivos e representantes com distintos referenciais, interesses, setores, segmentos, grupos e instituições. Para tanto, estão articulados os conceitos de fórum híbrido, dialógica, paridade participativa, expertise, instrumentos de ação pública, repertórios interacionais e referencial da ação pública. No caso do Fórum Interconselhos, demonstrou-se que a arena propunha referenciais cognitivos híbridos para a ação pública, alternativos ao marco mainstream do desenvolvimento como crescimento econômico, encontrando incidência de alguns discursos alternativos da sociedade civil sobre dois Planos Plurianuais. No exame dos conselhos, estão estabelecidos critérios de dialogismo como cernes analíticos tanto da compreensão da transversalidade como da promoção da participação justa e paritária. Também observou-se que o ensaio de dinâmicas transversais organizadoras da instância caracteriza uma lógica de desenvolvimento participativo, oportunizando, justamente, a criação e a propagação de referenciais cognitivos orientadores para a ação pública. Nos três conselhos, descobriu-se que a diversidade de saberes que contribui para qualificar as discussões nem sempre está relacionada à democratização: ao contrário, a diversidade de peritos governamentais em um dos conselhos estudados contribui para a disparidade de participativa. Revela-se que as interações da APTP são produzidas por diversos arranjos de instrumentação de dispositivos e práticas interacionais tais como: modelo organizacional multiatorial determinado em regimento; atos públicos; documentos conjuntos; convites a atores externos aos conselhos para participação em suas reuniões de plenário, conferências, câmaras, comissões ou grupos de trabalho; participação em eventos, grupos de trabalho ou outros fóruns em atendimento a convite. A partir da observação das quatro instâncias, foram reconhecidos três tipos de resultados possíveis para a APTP de conselhos nacionais: novos referenciais híbridos, normas sociotécnicas e elos entre os atores.