A Política faz a diferença? Uma análise comparada dos determinantes políticos do desempenho dos governos municipais no Brasil

Abstract

A presente pesquisa tem como finalidade principal analisar os determinantes das políticas públicas no Brasil. Mais especificamente, o objetivo da tese envolve a análise do impacto de variáveis relativas ao sistema político sobre o desempenho dos governos locais no recente período democrático. A despeito da uniformidade institucional e dos processos de descentralização fiscal e administrativa pós Constituição de 1988 que introduziram regras impessoais e claras acerca da implementação das mais importantes políticas públicas, os desempenhos das prefeituras brasileiras continuam marcados por uma enorme disparidade. Após mais de duas décadas de regime democrático no país, seriam apenas as variáveis estruturais relativas aos aspectos socioeconômicos e demográficos que explicariam os resultados das prefeituras? Ou fatores de natureza política também fazem diferença? Para responder estas questões, a tese se apoia na vertente da literatura internacional (politics matters) que, embora não negue a influência de fatores estruturais, preconiza a existência de correlação entre variáveis relativas à dinâmica política e resultados das políticas públicas. A partir daí, deriva-se um conjunto de hipóteses que, em termos gerais, almejam testar se as eleições, o relacionamento institucional entre os Poderes e as regras partidárias, bem como a participação política da sociedade exercem estímulo e controle democrático para que os políticos desempenhem melhor suas atividades. O estudo comparado dos governos municipais no Brasil é apropriado não somente devido às suas vantagens metodológicas, como também pelo fato das prefeituras terem se tornado protagonistas na gestão financeira e na implementação das políticas sociais nos últimos vinte anos. O foco da pesquisa se direciona, portanto, à análise de importantes dimensões do desempenho das prefeituras que englobam a qualidade da gestão fiscal, eficácia e eficiência na gestão das políticas de educação, saúde, assistência social, saneamento e habitação. Para formular tais variáveis, o estudo empregou técnicas multivariadas – análise de componentes principais, multicritério e análise envoltória de dados, de modo a retratar de forma abrangente o desempenho das prefeituras. Além de regressão múltipla de dados longitudinais, a tese inova ao introduzir duas outras estratégias metodológicas: os modelos de interação multiplicativa e econometria espacial, nas análises dos determinantes das políticas públicas no país. No que tange aos resultados, as evidências empíricas, baseadas em um amplo período de análise, número expressivo de observações e visão abrangente do sistema político e do desempenho governamental, corroboram para a confirmação do postulado principal desta tese, ou seja, as eleições e o funcionamento das instituições democráticas influenciam o comportamento e desempenho dos políticos locais. Assim, a política faz sim diferença na explicação dos resultados das prefeituras. Em síntese, a política importa, mas de forma diferente segundo o foco da atuação governamental, bem como em função do tipo de política pública observada. Observam-se ainda variações da influência da dinâmica política nas áreas de política social de acordo com os diferentes níveis de institucionalização do seu financiamento e da sua implementação. ______________________________________________________________________________ ABSTRACT

This dissertation aims to analyze the policies outputs determinants in Brazil. More specifically, the main goal consists in analyzing the political system’s impact on local governments performance, during country’s new democratic period. Despite local governments institutional homogeneity and fiscal and administrative decentralization processes after 1988 Federal Constitution - which introduced impersonal and transparent rules to the most relevant social policy making - Brazilian municipalities performances are still well known by a great disparity. After more than two decades of democratic regime, would only structural variables related to socioeconomic and demographic factors explain municipality’s policies outputs? Or political factors also make a difference? To answer these questions, the dissertation is theoretically grounded on the politics matters perspective. Even though this perspective does not deny the influence of structural factors it primarily argues the existence of correlation between political dynamics variables and public policies outputs and outcomes. Based on that, the inquiry presents a set of hypotheses that, generally, aims to test whether elections, intergovernmental relationship, partisan rules as well as citizens political participation exerts incentives and constraints on politicians performance. Comparative study of local governments in Brazil is appropriate not only because of its methodological advantages, but also due to the fact that municipalities have become key actors in financial/budget management and social policies implementation over the last twenty years. The research is focused, therefore, on the analysis of municipality’s important dimensions that encompass the quality of fiscal management, efficiency and effectiveness on education, health, welfare, water/sewer and housing policies. To formulate these variables, multivariate techniques, such as principal component analysis, multiple criteria and data envelopment analysis were employed in order to depict comprehensively local government performances. Besides longitudinal data multiple regressions, the dissertation introduces two other methodological strategies to this subfield of study in Brazil: multiplicative interaction models and spatial econometrics. Regarding the results, empirical evidence, based on extensive period of analysis, significant number of observations and comprehensive view of the political system and government performance, confirm the assumption of this research, in other words, election and democratic institutional framework exert influence on local politicians behavior and, consequently, on their performances. Thus, politics certainly make a difference in explaining policies outputs. In sum, the dissertation provides empirical evidence that politics matters; however, they do diversely according to the focus of governmental action, as well as the type of public policy analyzed. Moreover, the political variables impacts on social policies are also different depending on the level of institutionalization of their budgeting and policymaking processes.