A dinâmica das instituições fiscais e orçamentárias : o caso das reformas no período pós-real

Abstract

Neste trabalho, investiga-se o processo decisório referente a três episódios – aprovação do Fundo Social de Emergência - FSE , a Reforma Gerencial dos Processos de Planejamento e Orçamento e a Lei de Responsabilidade Fiscal –, que integraram o intenso movimento de reformas implementadas no período de implantação do Plano Real, contribuindo para o aperfeiçoamento da governança fiscal e orçamentária do país. A pesquisa se utiliza da estratégia de narrativa analítica, desenvolvida por Barzelay et al (2003), em que o episódio estudado é examinado de maneira temporal com base na identificação de eventos antecedentes, contemporâneos, relacionados e posteriores, além das categorias de análise do Modelo de Fluxos Múltiplos de Kingdon (1995), buscando explicar como essas questões evoluíram na agenda política e qual foi a combinação de fatores que contribuiu para que essas inovações institucionais se tornassem possíveis e sustentáveis. A análise das reformas fiscais e orçamentárias nesse período e dos que o antecederam permite observar que a trajetória de construção institucional nas últimas décadas não pode ser explicada exclusivamente pela lógica gradual e incrementalista, uma vez que pontos de inflexão em conjunturas críticas foram observados. Nessas ocasiões, policy windows foram abertas com a convergência de três fluxos – reconhecimento do problema, formulação de soluções e contexto político favorável – gerando uma oportunidade decisória. Entretanto, embora a aceleração inflacionária de 1993-94 e a crise financeira de 1998-99, duas conjunturas que se desenrolaram concomitantes a crises de governabilidade e a processos eleitorais, tenham funcionado como gatilhos para implementação de mudanças institucionais, abrindo canais, alterando incentivos e reordenando a posição relativa de atores, em termos de poder e preferências, o que esta pesquisa conclui é que os episódios em exame somente se mostraram viáveis porque consolidaram processos de mudanças marginais ou incrementais que já estavam em curso. _______________________________________________________________________________________ ABSTRACT

This work aimed at investigating the decision process taking as reference three episodes: approval of the Social Emergency Plan (FSE); managing reform on planning and budget processes; and the Fiscal Responsibility Law. These have integrated the intense movement on reforms which were implemented during the Real Plan for changing currency, contributing to the enhancement of fiscal and budgetary governance in the country. The survey utilized the analytical narrative strategy developed by Barzelay et al (2003) to examine the episodes in a temporal manner, based on the identification of prior and posterior related contemporary events, in addition to analytical categories by the Multiple Flux Model (Kingdom, 1995). Attempts have been made to explain how these questions evolved in the political agenda, identifying the combination of factors that contributed to the feasibility of these institutional innovations towards a sustainable system. The analysis on fiscal and budgetary reforms in this period and the preceding ones allows observing that the institutional construction path in the last decades cannot be explained by the slow and incrementing logics alone, as turning points in critical conjunctures were observed. In these occasions, policy windows were opened, with convergence of three fluxes: perception of the problem, solution formulation and favorable political moment. The inflationary trend of 1993-1994, and the financial setback of 1998-1999, however, coincided with the governance crisis and electoral processes, acting as trigger to implement institutional changes. This opened new channels, changing incentive pattern and reordered the relative role of actors, in terms of power and preferences. It can be concluded that the episodes being examined here became viable because they consolidated marginal or incremental changing processes which were already underway.