Participação social em instituições superiores de controle : o contexto da governança democrática nos tribunais de contas brasileiros

Abstract

A participação social constitui um pilar essencial da governança democrática e da accountability pública, representando instrumento estratégico para a transparência, a legitimidade e a efetividade das instituições públicas. No contexto das Instituições Superiores de Controle (ISC), a perspectiva participativa e com foco social tem sido progressivamente incorporada às agendas institucionais, mas ainda enfrenta desafios. A pesquisa parte da lacuna existente sobre como os Tribunais de Contas (TC) brasileiros têm incorporado a participação social em seus instrumentos de gestão e planejamento, especialmente nos Planos Estratégicos e no Planos Gerais de Fiscalizações. O objetivo geral consistiu em averiguar de que forma a dimensão da participação social tem sido contemplada nos instrumentos de planejamento dos TC e em que medida está alinhada à governança democrática no contexto próprio dessas instituições. A pesquisa desenvolveu-se a partir de uma metodologia qualitativa, de caráter exploratório e descritivo-analítico, fundamentada na triangulação entre fontes teóricas, normativas e empíricas. O percurso metodológico envolveu a revisão da literatura especializada sobre governança democrática, accountability e participação social, bem como a análise de referenciais e relatórios institucionais internacionais e nacionais acerca da participação social em ISC. Foi realizada análise documental dos Planos Estratégicos dos TC, por meio da análise técnica de conteúdo, bem como pesquisa empírica por meio de questionário estruturado, com foco no planejamento geral de fiscalizações. Os resultados revelaram que tanto no cenário internacional quanto no contexto brasileiro a participação social nas ISC permanece majoritariamente em estágios informativos e consultivos. Nos TC, a análise dos Planos Estratégicos mostrou que, apesar da ampla presença de menções à transparência e ao controle social, as dimensões de engajamento, integração e democracia ainda ocupam papel periférico. De modo convergente, a pesquisa empírica revelou que apenas um terço das Cortes adota mecanismos formais de participação social no planejamento geral de fiscalizações, com predominância de consultas em sites institucionais, com representatividade limitada. Os principais desafios identificados reforçam que a consolidação de uma participação efetiva e democrática demanda mudanças culturais e institucionais sistêmicas. A partir desses achados, foi desenvolvido o Produto Técnico-Tecnológico (PTT) intitulado Framework para Incremento da Governança Democrática no Planejamento Geral de Fiscalizações por meio da Participação Social Efetiva, estruturado em dez etapas integradas que operacionalizam o engajamento cidadão com uma perspectiva ampliada e representativa. Conclui-se que o fortalecimento da participação social nas ISC requer arranjos institucionais contínuos e sistêmicos, baseados em cultura organizacional participativa, transparência ativa e fortalecimento democrático. Recomenda-se a aplicação experimental do Framework em TC, a realização de estudos comparativos e o aprofundamento de pesquisas sobre o impacto e os limites da participação social na efetividade e na legitimidade da atuação do controle externo.