Universidade de Bras?lia Centro de Desenvolvimento Sustent?vel A Evolu??o da Pol?tica de Cria??o de Unidades de Conserva??o no Estado do Amazonas no Per?odo de 1995 a 2010 Larissa Carolina Loureiro Villarroel Orientador: Fabiano Toni Disserta??o de Mestrado Bras?lia ? DF, abril/2012 Universidade de Bras?lia Centro de Desenvolvimento Sustent?vel A Evolu??o da Pol?tica de Cria??o de Unidades de Conserva??o no Estado do Amazonas no Per?odo de 1995 a 2010 Larissa Carolina Loureiro Villarroel Disserta??o de Mestrado submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustent?vel da Universidade de Bras?lia, como parte dos requisitos necess?rios para a obten??o do Grau de Mestre em Desenvolvimento Sustent?vel, ?rea de concentra??o em Pol?tica e Gest?o Ambiental. Aprovado por: ______________________________________ Fabiano Toni, Doutor (CDS-UnB) (Orientador) ______________________________________ Jos? Augusto Leit?o Drummond, Doutor (CDS-UnB) (Examinador Interno) ______________________________________ Roberto Rocha Coelho Pires (IPEA) (Examinador Externo) Bras?lia-DF, 20 de abril de 2012. ? concedida ? Universidade de Bras?lia permiss?o para reproduzir c?pias desta tese e emprestar ou vender tais c?pias, somente para prop?sitos acad?micos e cient?ficos. A autora reserva a si outros direitos de publica??o e nenhuma parte desta disserta??o pode ser reproduzida sem a autoriza??o por escrito da autora. ______________________________ Larissa Carolina Loureiro Villarroel Villarroel, Larissa Carolina Loureiro A Evolu??o da Pol?tica de Cria??o de Unidades de Conserva??o no Estado do Amazonas no Per?odo de 1995 a 2010 Bras?lia, 2012. 161.p. : il. Disserta??o de Mestrado. Centro de Desenvolvimento Sustent?vel. Universidade de Bras?lia, Bras?lia. 1. Unidades de Conserva??o. 2. Descentraliza??o. 3. Amazonas. I. Universidade de Bras?lia. CDS. II. T?tulo. Aos meus irm?os. AGRADECIMENTOS ? minha m?e V?nia, ? minha av? Vera e ao meu av? Delmar (In Memoriam), por me estimularem a perseguir meus objetivos. Ao meu marido Fl?vio, eterno parceiro, por ter compreendido os meus momentos de aus?ncia, compartilhado as alegrias e as dificuldades do processo de reda??o da disserta??o e pelo apoio incondicional. Aos meus irm?os Diogo (In Memoriam), J?nior e Ed, por iluminarem minha vida todos os dias. Ao meu orientador professor Fabiano Toni, pelo incentivo, apoio e colabora??o desde o in?cio do Mestrado. Aos meus amigos, por me acompanharem nessa caminhada. Aos colegas do CDS, pelo companheirismo e agrad?vel conviv?ncia. Aos entrevistados, por terem doado um pouco de seu tempo e de seu conhecimento para auxiliar a pesquisa. Aos comunit?rios da RDS do Rio Negro, pela hospitalidade e franqueza. ?s minhas chefias na SEDES/PR e no DEMC/MMA, pelo apoio e compreens?o. Filho da floresta, ?gua e madeira, voltei para ajudar na constru??o da morada futura. Ra?a de ?magos, um dia chegar?o as proas claras para os verdes livrar da servid?o. Amadeu Thiago de Mello (Filho da floresta, ?gua e madeira; 1981) RESUMO O processo de redemocratiza??o do espa?o pol?tico brasileiro p?s 1988 conferiu maior visibilidade pol?tica aos governos estaduais no plano pol?tico, o que, por sua vez, trouxe novas inquieta??es sobre a maneira como as pol?ticas p?blicas ambientais s?o decididas e implementadas nos diferentes estados da Federa??o brasileira, sobretudo devido ?s peculiaridades do sistema pol?tico de cada estado e do pr?prio sistema federativo. A hip?tese adotada para esta pesquisa foi a de que a despeito da liberdade de a??o conferida pela legisla??o brasileira aos entes estaduais no tocante ? descentraliza??o das pol?ticas ambientais, os espa?os de tomada de decis?o sobre o desenho e a execu??o das pol?ticas ambientais estaduais s? s?o ocupados pelos estados na medida em que os governos identificam a possibilidade de retornos econ?micos e pol?ticos. A partir de uma an?lise da organiza??o do processo de descentraliza??o de pol?ticas p?blicas no Brasil e da reconstru??o hist?rica da pol?tica estadual do Amazonas, buscou-se identificar que elementos pol?ticos e sociais levaram o governo do Amazonas a fazer a op??o pela execu??o de uma pol?tica intensiva de cria??o de unidades de conserva??o em seu territ?rio a partir do in?cio da d?cada de 2000. Foi constatado que a presen?a de incentivos econ?micos e sociais, atrelados ? conforma??o de um novo ambiente pol?tico-institucional por meio da plataforma Zona Franca Verde, foram os elementos que levaram a intensifica??o da agenda de cria??o de unidades de conserva??o de uso sustent?vel no estado e que o desenvolvimento dessa agenda n?o foi traduzido em expans?o do n?mero de votos recebidos pelo Governador do Amazonas nas elei??es de 2006. Palavras-chave: Amazonas; Unidades de Conserva??o; Descentraliza??o. RESUMEN El proceso de democratizaci?n del espacio pol?tico brasile?o, despu?s de 1988, dio mayor visibilidad pol?tica a los gobiernos estatales en el plano pol?tico, el cual, ha tra?do nuevas inquietudes sobre la manera por la cual las pol?ticas p?blicas ambientales son adoptadas y ejecutadas en diferentes estados de la federaci?n brasile?a debido, principalmente, a las peculiaridades del sistema pol?tico de cada estado y el propio sistema Federal. La hip?tesis adoptada para esta investigaci?n fue que a pesar de la libertad de acci?n otorgada por la legislaci?n brasile?a para las entidades estatales, con respecto a la descentralizaci?n de las pol?ticas ambientales, los espacios para la toma de decisiones sobre el dise?o e implementaci?n de pol?ticas ambientales s?lo son ocupado por las entidades estatales en la medida en que los gobiernos identifican la posibilidad de retornos econ?micos y pol?ticos. Del an?lisis del proceso de la organizaci?n de la descentralizaci?n de las pol?ticas p?blicas en Brasil y a partir de la reconstrucci?n hist?rica de la din?mica pol?tica de Amazonas, hemos tratado de identificar cu?les fueron los elementos pol?ticos y sociales que han llevado al gobierno del Amazonas a tomar la decisi?n de implementar una pol?tica intensiva en creaci?n de ?reas protegidas en su territorio desde el comienzo de la d?cada de 2000. Se constat? que la presencia de incentivos econ?micos y sociales, vinculada a la conformaci?n de una nueva organizaci?n pol?tico-institucional a trav?s de la Zona Franca Verde, fueron los elementos que llevaron a la intensificaci?n de la agenda de creaci?n de ?reas protegidas para el uso sostenible en el estado de Amazonas yy el desarrollo de esta agenda no se tradujo en un crecimiento en el n?mero de votos recibidos por el Gobernador de Amazonas en las elecciones de 2006. Palabras clave: Amazonas, Unidades de Conservaci?n, Descentralizaci?n. ABSTRACT The process of democratization of the Brazilian political space after 1988 gave greater political visibility to the state governments at the political level, which, brought new concerns about the way environmental public policies are decided and implemented indifferent states of the Brazilian Federation, mainly due to the peculiarities of the political system of each state and the federal system itself. The hypothesis adopted for this research was that in spite of the freedom of action granted by the Brazilian legislation to state entities, regarding the decentralization of environmental policies the space for decision making about the design and implementation of environmental policies are only occupied by state entities in so far as that governments identify the possibility of economic and political returns. From an analysis of the organization's process of decentralization of public policies in Brazil and the historical reconstruction of the political dynamic of Amazonas, we sought to identify which political and social elements have led the government to make the choice of implementing an intensive policy on creation of protected areas in its territory from the beginning of the 2000s. It was found that the presence of economic and social incentives, linked to the conformation of a new political-institutional platform through the Zona Franca Verde were the elements that led to the intensification of the agenda of creating protected areas for sustainable use in the state of Amazonas and the development of this agenda was not translated into growth in the number of votes received by the Governor of Amazonas in the 2006 elections. Keywords: Amazonas; Conservation Units; Decentralization. RESUM? Le processus de d?mocratisation de l'espace politique br?silien, apr?s 1988, a donn? une plus grande visibilit? politique aux gouvernements des ?tats dans les domaines politique, qui, ? son tour, ont apport?s de nouvelles inqui?tudes sur la mani?re sur lesquelles des politiques publiques de l'environnement sont d?cid?es et mises en ?uvre dans les diff?rents ?tats de la F?d?ration br?silienne, principalement, en raison des particularit?s du syst?me politique de chaque ?tat et le syst?me f?d?ral lui-m?me.L'hypoth?se adopt?e pour cette recherche ?tait que, malgr? la libert? d'action accord?e par la l?gislation br?silienne pour les entit?s d'?tat concernant la decentralization des politiques environnementales, les zones de prise de decision au sujet de la conception et la mise en ?uvre des politiques environnementales seulement sont occupies par l'?tats dans la mesure o? les gouvernements ont identifier la possibilit? de rendements ?conomiques et politiques. De l'analyse des processus de l'organisation de la decentralization des politiques publiques au Br?sil et de la reconstruction historique de l'?tat politique de l'Amazonas, nous avons cherch? ? identifier les ?l?ments politiques et sociaux de l'Amazonie qui ont conduit le gouvernement ? faire le choix pour la mise en ?uvre d'une politique de forte intensit? de cr?ation d'zones prot?g?es sur son territoire depuis le d?but des ann?es 2000. Il a ?t? constat? que la presence d'incitations ?conomiques et sociaux, li?s ? la formation d'une nouvelle plateforme politique et institutionnelle ? travers de Zona Franca Verde, ?taient les elements qui ont conduit ? l'intensification de l'agenda de la cr?ation de zones prot?g?es pour utilisation durable dans l'?tat et le d?veloppement de ce programme n'a pas ?t? traduite par une croissance du nombre de votes re?us par le gouverneur de l'Amazonas dans les ?lections de 2006. Mots-Clefs: Amazonas; Zones Prot?g?es; D?centralisation. LISTAS DE ILUSTRA??ES Figura 1 ? Estado de modifica??o ambiental dentro e fora das categorias de ?reas protegidas da IUCN em 2008. ...................................................................................................................................... 35 Figura 2 - Percentual de ?rea terrestre protegida por pa?s em 2009. ................................................... 37 Figura 3 ? Unidades de conserva??o estaduais por bioma e modalidade em 2011. ........................... 77 Figura 4 - Localiza??o dos biomas brasileiros. ..................................................................................... 81 Figura 5 - Amaz?nia Legal. Divis?o pol?tico-administrativa. ................................................................. 83 Figura 6 - Divis?o pol?tica do estado do Amazonas. ............................................................................. 84 Figura 7 ? PIB estadual da regi?o norte a pre?os constantes (2008) por unidade federativa. ............ 86 Figura 8 ? Parque Municipal do Mindu, Manaus-AM. ........................................................................... 99 Figura 9 ? Lixo acumulado no Igarap? do Mindu (interior do Parque Municipal do Mindu), Manaus-AM. ............................................................................................................................................................... 99 Figura 10 ? Organograma da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustent?vel em 2008. .............................................................................................................................................. 107 Figura 11 ? Organograma do Centro Estadual de Unidades de Conserva??o ap?s a publica??o da Lei n?3.244/2008. ...................................................................................................................................... 109 Figura 12- Unidades de Conserva??o de uso sustent?vel atendidas pelo Programa Bolsa Floresta.114 Figura 13 ? Fontes de recursos utilizados na cria??o e implementa??o de UCs estaduais no Amazonas, 2006 a 2010. .................................................................................................................... 125 Figura 14 ? Evolu??o do n?mero de UCs estaduais criadas no Amazonas de 1990 a 2010. ........... 125 LISTA DE TABELAS Tabela 1 ? Comparativo da extens?o territorial protegida por unidades de conserva??o entre Estados Unidos, R?ssia, China e Brasil em 2010. .............................................................................................. 48 Tabela 2 - Evolu??o da extens?o de ?reas submetidas ? prote??o por UCs federais no Brasil, por d?cadas, no per?odo de 1930 a 2009. .................................................................................................. 50 Tabela 3 ? Perfil das UCs federais no Brasil, por modalidade, n?mero e rela??o com a extens?o territorial nacional em 2011. .................................................................................................................. 51 Tabela 4 ? Classes de uso, principais usos e participa??o das diferentes categorias de unidades de conserva??o no Sistema Nacional de Unidades de Conserva??o em 2010. ....................................... 52 Tabela 5 ? Distribui??o das Unidades de Conserva??o estaduais por grupo, categoria e participa??o territorial em 2010. ................................................................................................................................ 53 Tabela 6 - Extens?o de UCs estaduais e federais criadas na Amaz?nia Legal no per?odo de 2003- 2009. ...................................................................................................................................................... 74 Tabela 7 - Unidades de conserva??o de prote??o integral por categoria/tipo, esfera, extens?o e quantitativo ? Amaz?nia Legal em 2011. .............................................................................................. 74 Tabela 8 - Unidades de conserva??o de uso sustent?vel por categoria/tipo, esfera, extens?o e quantitativo ? Amaz?nia Legal em 2011. .............................................................................................. 75 Tabela 9 - Comportamento do produto interno bruto (PIB) estadual do Amazonas, por setor, 2002 a 2009. ...................................................................................................................................................... 87 Tabela 10 - Comparativo entre extens?o dos estabelecimentos agropecu?rios, terras ind?genas e unidades de conserva??o no estado do Amazonas, Regi?o Norte e Brasil. ........................................ 90 Tabela 11 ? Distribui??o da condi??o legal da terra e status dos produtores no estado do Amazonas por n?mero de estabelecimento rurais em 2006. .................................................................................. 90 Tabela 12 ? Compara??o entre a execu??o do PBF e do Programa Estadual de Reforma Agr?ria no per?odo de 2008 a 2010. ..................................................................................................................... 115 Tabela 13 ? Varia??o de votos recebidos pelo candidato Eduardo Braga nas elei??es de 2002 e 2006, por munic?pio e sua a rela??o com a cria??o de UCs estaduais nos mesmos momentos................. 130 Tabela 14 ? Coeficiente de correla??o e n?vel de signific?ncia para a rela??o varia??o de votos de Eduardo Braga nas elei??es de 2002 e 2006 e a cria??o de UCs estaduais nos mesmos momentos. ............................................................................................................................................................. 133 LISTA DE QUADROS Quadro 1 - Categorias de unidades de conserva??o definidas pela IUCN em 2008. .......................... 35 Quadro 2 ? Unidades de conserva??o do SNUC por grupo, categoria, objetivos e dom?nio. .............. 45 Quadro 3 ? Estrutura pol?tico-administrativa do SISNAMA conforme a Lei Federal n? 6.938/81 e altera??es. ............................................................................................................................................. 67 Quadro 4 - Governadores do estado do Amazonas de 1995 a 2003. .................................................. 94 Quadro 5 ? Unidades de conserva??o estaduais do Amazonas criadas entre 1990 e 2009. ........... 123 LISTA DE GR?FICOS Gr?fico 1 - Extens?o da ?rea protegida por UCs de prote??o integral e de uso sustent?vel criadas pelos governos estaduais e federal no bioma Amaz?nia (em milh?es de ha), por d?cadas. .............. 23 Gr?fico 2- Evolu??o da extens?o das ?reas protegidas terrestres e marinhas no mundo de 19872 a 2008. ...................................................................................................................................................... 36 Gr?fico 3 - Evolu??o da extens?o de unidades de conserva??o no Brasil (2000-2010). ..................... 49 Gr?fico 4 - Extens?o acumulada de unidades de conserva??o estaduais em 2010, por unidade federativa. .............................................................................................................................................. 77 LISTA DE SIGLAS ADS - Ag?ncia de Desenvolvimento Sustent?vel do Amazonas AFEAM - Ag?ncia de Fomento do Estado do Amazonas AFLORAM - Ag?ncia de Florestas e Neg?cios Sustent?veis do Amazonas AGROAMAZON - Ag?ncia de Agroneg?cio do Estado do Amazonas APA - ?rea de Prote??o Ambiental ARIE - ?rea de Relevante Interesse Ecol?gico ARPA - Programa ?reas Protegidas da Amaz?nia BIRD - Banco Internacional para Reconstru??o e Desenvolvimento (Banco Mundial) CDB - Conven??o sobre Diversidade Biol?gica CECLIMA - Centro Estadual de Mudan?as Clim?ticas CEMAAM - Conselho Estadual de Meio Ambiente CEMAD - Comiss?o Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano CEPAL - Comiss?o Econ?mica para a Am?rica Latina e Caribe CERH - Conselho Estadual de Recursos H?dricos CEUC - Centro Estadual de Unidades de Conserva??o do Estado do Amazonas CNS - Conselho Nacional dos Seringueiros CNUC - Cadastro Nacional de Unidades de Conserva??o CNUMAD - Confer?ncia das Na??es Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento COIAB - Coordena??o das Organiza??es Ind?genas da Amaz?nia Brasileira CONAMA - Conselho Nacional de Meio Ambiente COMDEMA - Conselho de Desenvolvimento e Meio Ambiente ECOSOC - Conselho Econ?mico e Social da ONU ESEC - Esta??o Ecol?gica FAPEAM ? Funda??o de Amparo ? Pesquisa do Amazonas FAS - Funda??o Amazonas Sustent?vel FETAGRI- AM - Federa??o dos Trabalhadores da Agricultura no Amazonas FLONA - Floresta Nacional FVA - Funda??o Vit?ria Amaz?nica GTA - Grupo de Trabalho Amaz?nico GTZ - Deutsche Gesellschaft f?r Internationale Zusammenarbeit (Ag?ncia de Coopera??o Alem?) IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renov?veis IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estat?stica ICMBio - Instituto Chico Mendes de Conserva??o da Biodiversidade IDAM - Instituto de Desenvolvimento Agropecu?rio e Florestal Sustent?vel do Estado do Amazonas IDESAM - Instituto de Desenvolvimento Sustent?vel do Amazonas IDSM - Instituto de Desenvolvimento Sustent?vel Mamirau? IMA - Instituto de Desenvolvimento dos Recursos Naturais e Prote??o Ambiental do Estado do Amazonas IMAZON - Instituto do Homem e do Meio Ambiente da Amaz?nia INCRA - Instituto Nacional de Coloniza??o e Reforma Agr?ria INPA - Instituto Nacional de Pesquisas da Amaz?nia INPE - Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais IPAAM - Instituto de Prote??o Ambiental do Estado do Amazonas IPEA - Instituo de Pesquisa Econ?mica Aplicada ISA - Instituo Socioambiental ITEAM - Instituto de Terras no Amazonas IUCN - Uni?o Internacional para a Conserva??o da Natureza KfW - Kreditanstalt f?r Wiederaufbau (Banco Alem?o de Coopera??o) MCT - Minist?rio da Ci?ncia e Tecnologia MMA - Minist?rio do Meio Ambiente MMTR - Movimento de Mulheres Trabalhadoras Ribeirinhas do Amazonas MN - Monumento Natural ONU - Organiza??o das Na??es Unidas PAN - Bio - Plano de A??o para a Implementa??o da Pol?tica Nacional da Biodiversidade PARNA - Parque Nacional PBF - Programa Bolsa Floresta PDC - Partido Democrata Crist?o PDS - Partido Democr?tico Social PFL - Partido da Frente Liberal PIM - Polo Industrial de Manaus PMDB - Partido do Movimento Democr?tico Brasileiro PNAP - Plano Nacional de ?reas Protegidas PNB - Pol?tica Nacional da Biodiversidade PNMA - Pol?tica Nacional de Meio Ambiente PNUD - Programa das Na??es Unidas para o Desenvolvimento PPR - Partido Progressista Renovador PPS - Partido Popular Socialista PROBIO - Projeto de Conserva??o e Utiliza??o Sustent?vel da Diversidade Biol?gica Brasileira PZFV - Programa Zona Franca Verde RDS - Reserva de Desenvolvimento Sustent?vel REBIO - Reserva Biol?gica RESEX - Reserva Extrativista RPPN - Reserva Particular do Patrim?nio Natural RSV - Ref?gio de Vida Silvestre SBF - Servi?o Florestal Brasileiro SDS - Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustent?vel SEMA - Secretaria Especial de Meio Ambiente SEPLAN - Secretaria de Estado de Planejamento e Desenvolvimento Econ?mico SEUC - Sistema Estadual de Unidades de Conserva??o SISNAMA - Sistema Nacional para o Meio Ambiente SPRN - Subprograma de Pol?tica de Recursos Naturais do Amazonas SNUC - Sistema Nacional de Unidades de Conserva??o SUDAM - Superintend?ncia para o Desenvolvimento da Amaz?nia SUFRAMA - Superintend?ncia da Zona Franca de Manaus TSE - Tribunal Superior Eleitoral UCs - Unidades de Conserva??o UNSCCUR - Confer?ncia das Na??es Unidas para Conserva??o e Utiliza??o de Recursos UNEP - United Nations Environment Programme SUM?RIO INTRODU??O .................................................................................................................... 21 1 A CRIA??O DE ?REAS PROTEGIDAS NO BRASIL E NO MUNDO .............................. 29 1.1 AS ?REAS PROTEGIDAS NO MUNDO ? PRIMEIRAS IDEIAS ...................................... 29 1.1.1 O est?gio atual das ?reas protegidas no mundo .................................................. 35 1.2 A POL?TICA DE CRIA??O DE UCS NO BRASIL ........................................................... 38 1.2.1 As primeiras ideias sobre conserva??o no Brasil e as primeiras unidades de conserva??o ................................................................................................................. 38 1.2.2 SNUC, PNAP e o programa federal de UCs ........................................................ 42 1.3 AS UCS NO BRASIL ....................................................................................................... 47 1.4 AS UCS ESTADUAIS ..................................................................................................... 52 2 ARRANJO FEDERATIVO, DESCENTRALIZA??O E AS POL?TICAS P?BLICAS AMBIENTAIS NO BRASIL .................................................................................................. 56 2.1 ARRANJO FEDERATIVO .............................................................................................. 56 2.2 DESCENTRALIZA??O ? ALGUNS CONCEITOS .......................................................... 58 2.3 O ARRANJO FEDERATIVO NO BRASIL E SUA RELA??O COM A DESCENTRALIZA??O DA POL?TICA AMBIENTAL ............................................................ 61 2.4 MOTIVA??ES PARA A CRIA??O DE UCS NO BRASIL E NA REGI?O AMAZ?NICA .. 63 2.5 FUN??ES DE ESTADO E A DESCENTRALIZA??O DE POL?TICAS P?BLICAS AMBIENTAIS NO BRASIL ................................................................................................... 65 2.6 A DESCENTRALIZA??O DA POL?TICA AMBIENTAL NO BRASIL E SEUS IMPACTOS SOBRE O PODER DOS GOVERNADORES: AS UNIDADES DE CONSERVA??O ESTADUAIS ........................................................................................................................ 71 2.7 SURGIMENTO DOS PROGRAMAS ESTADUAIS DE UCS NA REGI?O AMAZ?NICA .. 76 3 ?REA DE ESTUDO: O BIOMA AMAZ?NIA, A AMAZ?NIA LEGAL E O ESTADO DO AMAZONAS ........................................................................................................................ 80 3.1 O BIOMA AMAZ?NIA .................................................................................................... 80 3.1.1 A Amaz?nia Legal ................................................................................................ 82 3.2 O ESTADO DO AMAZONAS ? CARACTERIZA??O ...................................................... 84 3.2.1 Aspectos F?sicos e Administrativos ...................................................................... 84 3.2.2 Aspectos Sociais e Demogr?ficos ........................................................................ 85 3.2.3 Aspectos Econ?micos .......................................................................................... 86 3.2.4 Quest?o Fundi?ria e UCs estaduais..................................................................... 88 4 POL?TICA E MEIO AMBIENTE NO AMAZONAS: 1995 ? 2010 ....................................... 92 4.1 TRAJET?RIA POL?TICA DOS GOVERNADORES DO ESTADO DO AMAZONAS NO PER?ODO DE 1995-2010 ..................................................................................................... 92 4.1.1 Gilberto Mestrinho ................................................................................................ 94 4.1.2 Amazonino Armando Mendes .............................................................................. 95 4.1.3 Carlos Eduardo de Souza Braga .......................................................................... 99 4.2 DIN?MICA HIST?RICA DO PROCESSO DE CRIA??O DO SISTEMA AMBIENTAL DO ESTADO DO AMAZONAS ................................................................................................. 103 4.2.1 Per?odo anterior a 1995 ..................................................................................... 103 4.2.2 De 1995 a 2003 ................................................................................................. 104 4.2.3 De 2003 a 2010 ................................................................................................. 105 5.0 A POL?TICA DE CRIA??O DE UNIDADES DE CONSERVA??O NO AMAZONAS DE 2003 A 2010 ? A GUINADA INSTITUCIONAL .................................................................. 111 5.1 O PROGRAMA ZONA FRANCA VERDE ...................................................................... 111 5.2 O BOLSA FLORESTA .................................................................................................. 113 5.3 FUNDA??O AMAZONAS SUSTENT?VEL .................................................................. 116 5.4 DIN?MICA HIST?RICA E POL?TICA DO PROCESSO DE CRIA??O DE UCS: 2003 A 2010 .................................................................................................................................. 117 5.5 O SISTEMA ESTADUAL DE UNIDADES DE CONSERVA??O ? UM RETRATO ......... 126 6 RETORNO ELEITORAL, AGENDA DE CRIA??O DE UCS E FLUXOS M?LTIPLOS ? COMO COMPREENDER A EXPERI?NCIA DO AMAZONAS? ........................................ 129 6.1 AN?LISE DO REFLEXO DA CRIA??O DE UCS ESTADUAIS SOBRE A VOTA??O DO CANDIDATO EDUARDO BRAGA NAS ELEI??ES ESTADUAIS DE 2002 E 2006............. 129 6.2 FLUXOS M?LTIPLOS FACTUAIS E A POL?TICA DE CRIA??O DE UCS DO AMAZONAS .......................................................................................................................................... 134 6.3 LI??ES APRENDIDAS COM A EXPERI?NCIA DO AMAZONAS E PR?XIMOS DESAFIOS PARA O ESTADO ........................................................................................... 136 CONSIDERA??ES FINAIS ............................................................................................... 142 REFER?NCIAS BIBLIOGR?FICAS .................................................................................. 147 AP?NDICE 1 - LISTA DE ENTREVISTADOS ................................................................... 160 21 INTRODU??O Buscar alternativas para a promo??o da prote??o ambiental leva ? reflex?o sobre a ?ntima rela??o existente entre desenvolvimento humano e a democratiza??o dos instrumentos de pol?ticas p?blicas ambientais. Desde a d?cada de 1980, cresceu o debate sobre a melhor forma de construir pol?ticas p?blicas ambientais que compatibilizem o desenvolvimento humano com a prote??o ambiental. Um dos temas que recebe grande aten??o da comunidade internacional no tocante ? formula??o de pol?ticas p?blicas ambientais ? a quest?o da biodiversidade1. Emergiram debates sobre os processos necess?rios ? conserva??o da diversidade biol?gica do mundo, a utiliza??o sustent?vel dessa biodiversidade e a distribui??o justa e equitativa dos benef?cios advindos da utiliza??o dos recursos gen?ticos. O Brasil, pa?s com uma ?rea de cerca de 8,5 milh?es de km?, enquadra-se no grupo dos pa?ses megadiversos2, ou seja, faz parte de um grupo de pa?ses considerados extremamente biodiversos por abrigarem boa parte das esp?cies vivas da Terra. Conforme dados do MMA (2011), o Brasil abriga 20% do n?mero total de esp?cies da Terra, o que torna o pa?s o principal membro do grupo dos pa?ses megadiversos. A grande biodiversidade do Brasil ? ao mesmo tempo um privil?gio e um desafio a ser gerenciado pelo pa?s nas pr?ximas d?cadas. A partir da assinatura da Conven??o sobre Diversidade Biol?gica (CDB), em 1992, o Brasil assumiu maior comprometimento com a sua pol?tica de conserva??o e promo??o do uso sustent?vel de sua biodiversidade. Um dos compromissos assumidos foi o estabelecimento da meta de prote??o de, no m?nimo, 10% da ?rea de cobertura de cada bioma existente no territ?rio brasileiro. Como principal instrumento para a consecu??o dessa meta, o Brasil adotou a pol?tica de cria??o de unidades de conserva??o (UCs) para promover a conserva??o e a utiliza??o sustent?vel de sua biodiversidade. Dados do Balan?o 2003-2010 do Governo Federal brasileiro (BRASIL, 2010) e de Jenkkins & Joppa (2009) mostram que a ?rea destinada ?s unidades de conserva??o no Brasil foi ampliada em 24, 7 milh?es de hectares no per?odo compreendido entre 2003 e 1De acordo com a Conven??o sobre Diversidade Biol?gica das Na??es Unidas (1992), o conceito de diversidade biol?gica diz respeito ? ?... variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendido, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aqu?ticos e os complexos ecol?gicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro das esp?cies, entres esp?cies e de ecossistema?. 2O grupo dos megadiversos ? composto por 17 pa?ses: ?frica do Sul, Austr?lia, Brasil, China, Col?mbia, Equador, Estados Unidos da Am?rica, Filipinas, ?ndia, Indon?sia, Madag?scar, Mal?sia, M?xico, Papua-Nova Guin?, Peru, Rep?blica Democr?tica do Congo e Venezuela. 22 2010, tendo o Brasil sido respons?vel por 74% do crescimento de ?rea globalmente protegida desde 2003. A cria??o de UCs ? apontada como um dos instrumentos mais importantes para promo??o de patamares m?nimos de conserva??o dos biomas (RYLANDS; BRANDON, 2005; SCHITTINI, 2010), sobretudo no bioma amaz?nico - regi?o de grande riqueza biol?gica e alto grau de endemismo - que concentra cerca de 80% das ?reas de UCs federais brasileiras. Nas ?ltimas d?cadas do s?culo XX, intensificaram-se os debates sobre as diferentes estrat?gias adotadas pelo Estado para construir as suas a??es por meio de pol?ticas p?blicas. A crescente complexidade das sociedades e a escassez de recursos do Estado para atender demandas crescentes por servi?os ? o plano de fundo para as pesquisas que buscam compreender as motiva??es da a??o estatal. Como resultado do processo de intensifica??o dos debates sobre o papel do Estado na condu??o das pol?ticas, movimentos de descentraliza??o das pol?ticas p?blicas foram refor?ados nas d?cadas de 1970 e 1980. A descentraliza??o de pol?ticas p?blicas passou a ser vista como um modelo alternativo de atua??o do Estado, por meio do estabelecimento de parcerias com outros n?veis de governo ou com agentes da sociedade civil, na tentativa de se aperfei?oar a oferta de servi?os p?blicos, tornando-os mais eficientes e efetivos. Essa onda de descentraliza??o foi tamb?m uma resposta ? fal?ncia de um modelo anterior de interven??o governamental - centralizado e planificado ? executado nas d?cadas de 1950 e 1960 e que se demonstrou incapaz de responder ?s novas demandas sociais, pol?ticas e econ?micas. Mesmo que de forma fragmentada e descontinua, o processo de descentraliza??o das pol?ticas p?blicas, afirmam alguns autores, ocorreu de forma mais intensa e prof?cua na Am?rica Latina, viabilizando a constru??o de pol?ticas p?blicas que reavivaram os interesses subnacionais e as pol?ticas de desenvolvimento territorial (FALLETI, 2010; FARAH, 2006; SUBIRATS, 2006; SCARDUA, 2003; BURSZTYN, 2003). No caso do Brasil, o processo de redemocratiza??o do espa?o pol?tico, ocorrido ap?s 1988, conferiu maior visibilidade aos governos estaduais. Isso, por sua vez, trouxe novas inquieta??es sobre a maneira como as pol?ticas p?blicas s?o decididas e implementadas nos diferentes estados da Federa??o devido ? diversidade de formas de organiza??o do sistema pol?tico de cada estado e do pr?prio sistema federativo brasileiro. Conforme Celina de Souza (1998, 2006), as pol?ticas p?blicas estaduais s?o condicionadas e influenciadas por l?gicas diversas que variam de estado para estado e 23 dependem do ambiente pol?tico-institucional vigente em cada territ?rio, n?o sendo, portanto, simples reprodu??es do ambiente pol?tico-institucional federal. Compreender o processo particular de constru??o de uma pol?tica p?blica ambiental em um estado brasileiro pode revelar as escolhas institucionais e os padr?es de organiza??o pol?tica e de competi??o subjacentes ? pol?tica local, revelando o tipo de rela??o que cada estado procura estabelecer com o seu meio ambiente e as alternativas e os entraves ? constru??o de uma pol?tica s?lida de gest?o e prote??o da biodiversidade brasileira. De acordo com dados do Instituto Socioambiental (ISA, 2008), a regi?o amaz?nica abrange 70% da extens?o de florestas tropicais ?midas do mundo, sendo que 15% dessas florestas existentes no Brasil foram derrubadas nos ?ltimos 20 anos. Por ser a perda de habitats uma das principais causas da extin??o de esp?cies no planeta, ? not?vel a grande contribui??o que o estabelecimento de unidades de conserva??o pode oferecer ? prote??o e ? conserva??o da biodiversidade. De acordo com Rylands & Brandon (2005), at? a d?cada de 1980, as ?reas protegidas no Brasil eram predominantemente federais. Contudo, a partir da d?cada de 1990, houve forte expans?o das ?reas protegidas estaduais, sobretudo, ap?s o processo de descentraliza??o das compet?ncias pol?ticas e econ?micas apoiado pela Constitui??o Federal de 1988, conforme Gr?fico 1 abaixo que demonstra o processo de evolu??o do n?mero de UCs estaduais e federais criadas no Brasil nas ?ltimas 5 d?cadas. Gr?fico 1 - Extens?o da ?rea protegida por UCs de prote??o integral e de uso sustent?vel criadas pelos governos estaduais e federal no bioma Amaz?nia (em milh?es de ha), por d?cadas. Fonte: (IPEA, 2011) 24 A pol?tica de cria??o de unidades de conserva??o do estado do Amazonas foi escolhida como objeto deste estudo pelas seguintes caracter?sticas: a) O estado do Amazonas tem 33 UCs federais e 41 estaduais. Do total de 37,6 milh?es de hectares de ?reas protegidas por unidades de conserva??o no estado, 20 milh?es de hectares est?o protegidos por UCs estaduais, marca essa que confere ao estado do Amazonas o maior sistema estadual de UCs do pa?s (SDS, 2011). b) O estado do Amazonas foi um dos estados brasileiros que mais criaram UCs estaduais a partir do ano de 2000, tendo sido a sua pol?tica de cria??o de UCs a mais din?mica entre os estados brasileiros no per?odo de 2003 a 2010. c) O Amazonas tem todo o seu territ?rio inserido no bioma amaz?nico. Dentro da Amaz?nia Legal, ? o estado que possui maior integridade de cobertura vegetal, tendo apenas 3% de sua cobertura vegetal alterada, conforme dados do CEUC/AM (2011). O objetivo geral da pesquisa ? compreender a evolu??o da pol?tica de cria??o de UCs no estado do Amazonas, sobretudo no per?odo de 2003 a 2010, examinando os elementos e as condi??es que caracterizam o processo de cria??o de UCs no estado. Ainda que o foco deste estudo tenha sido o per?odo dos dois mandatos do Governador Eduardo Braga, entre 2003 e 2010, per?odo em que se verificou uma mudan?a na forma de condu??o da agenda ambiental no estado, foi necess?rio fazer um retrospecto das a??es dos governos anteriores de Amazonino Mendes, 1995 a 2002, para compreender o processo de desenvolvimento das pol?ticas publicas ambientais no per?odo de 1995 a 2010. Buscou-se verificar como os desenhos pol?tico e jur?dico das pol?ticas ambientais brasileiras, aliados ? identifica??o de retornos pol?ticos e econ?micos abrem espa?o para a atua??o aut?noma dos estados no tocante ? concep??o e ? execu??o de suas pol?ticas ambientais. Por que o estado do Amazonas fez a op??o pela execu??o de uma pol?tica de cria??o de UCs em seu territ?rio como forma de promover o desenvolvimento econ?mico e a prote??o de suas florestas? Quais foram os fatores de impuls?o e os condicionantes para essa pol?tica? Por que houve uma expans?o das UCs estaduais no per?odo de 2003 a 2010? Os objetivos espec?ficos do trabalho foram: a) Caracterizar a pol?tica de cria??o de UCs no estado do Amazonas em tr?s per?odos distintos: pr? 1995, de 1995 a 2003 e de 2003 a 2010. 25 b) Identificar os principais atores no processo de cria??o de UCs no estado do Amazonas e os pap?is desempenhados por eles. c) Identificar os fatores preponderantes para a escolha das categorias de UCs criadas. d) Identificar elementos que demonstrassem que o processo de descentraliza??o da pol?tica ambiental brasileira contribuiu para a sensibiliza??o dos governos locais com rela??o ?s demandas espec?ficas de suas regi?es. Partiu-se da ideia de que a despeito da liberdade de a??o conferida pela legisla??o brasileira aos entes estaduais pela descentraliza??o das pol?ticas ambientais, os espa?os de tomada de decis?o sobre o desenho e a execu??o das pol?ticas ambientais estaduais s? s?o ocupados pelos estados na medida em que os seus governos identificam a possibilidade de retornos econ?micos e pol?ticos. A quest?o de pesquisa foi constru?da atentando-se para dois crit?rios b?sicos apontados por King et al. (1994) como de grande import?ncia para a coer?ncia metodol?gica de uma pesquisa: a relev?ncia da quest?o levantada para o mundo real e a necessidade de promover uma pesquisa capaz de contribuir para o desenvolvimento do campo de estudo escolhido. O referencial metodol?gico utilizado para o desenvolvimento da pesquisa foi o estudo de caso. De acordo com Yin (2010), esse ? o referencial prefer?vel para eventos contempor?neos e em casos nos quais n?o ? poss?vel separar o fen?meno de seu contexto, o que dificulta a possibilidade de controle do comportamento das vari?veis. De acordo com Johnson e Joslyn (1991), o estudo de caso ? usado para prop?sitos explorat?rios, descritivos ou explanat?rios. ? uma abordagem din?mica que permite um constante movimento entre teoria e dados recolhidos. Al?m disso, o estudo de caso pode ser usado para construir ou reconstruir uma teoria, pois permite destacar os poss?veis mecanismos e processos causais, al?m de permitir a realiza??o de an?lises de situa??es de causalidade complexa (em que h? intera??o de m?ltiplas vari?veis) a partir de uma perspectiva hist?rica. ? exatamente este poder explicativo que melhor se enquadra nos objetivos deste estudo: a an?lise temporal de fen?menos pol?ticos, sociais, econ?micos e ambientais complexos. As fontes secund?rias utilizadas nesta pesquisa foram constitu?das por relat?rios publicados por organiza??es n?o governamentais que atuam na ?rea ambiental (tais como o Instituto Socioambiental (ISA), a rede WWF, a Funda??o Moore, e a Funda??o Vit?ria Amaz?nica). Elas acompanham as a??es executadas pelo Estado brasileiro na ?rea de 26 prote??o e gest?o da biodiversidade; relat?rios produzidos pelo Governo Federal e pela Secretaria de Desenvolvimento Sustent?vel do estado do Amazonas, bem como de seus ?rg?os agregados, tais como o Instituto de Prote??o Ambiental do Estado do Amazonas (Ipaam), o Centro Estadual de Unidades de Conserva??o do Amazonas (CEUC) e o Centro Estadual de Mudan?as Clim?ticas do Amazonas (CECLIMA). Foram utilizados tamb?m documentos e an?lises produzidos por outros agentes e membros da comunidade acad?mica, Poder Legislativo e imprensa local (jornais locais de Manaus como A Cr?tica e O Estado do Amazonas) e nacional (Isto ?, Valor Econ?mico), que influenciam a forma??o da agenda de pol?ticas p?blicas ambientais do estado do Amazonas. O software SPSS (Statistical Package for the Social Sciences), vers?o 13.0, foi utilizado como ferramenta de an?lises estat?sticas, quando necess?rio. As bases de dados do Cadastro Nacional de Unidades de Conserva??o do Minist?rio do Meio Ambiente (CNUC/MMA), do Servi?o Florestal Brasileiro (SBF) do Instituto Socioambiental (ISA), do Instituto do Homem e do Meio Ambiente da Amaz?nia (IMAZON), da Secretaria de Desenvolvimento Sustent?vel do Amazonas (SDS) e do CEUC forneceram dados sobre a situa??o das UCs no Brasil e no estado do Amazonas. A ferramenta de entrevista semiestruturada tamb?m foi utilizada como instrumento de coleta de dados. A entrevista ? um dos principais recursos utilizados pelo cientista social para a coleta t?cnica de informa??es e melhor compreens?o da realidade estudada. As entrevistas semiestruturadas permitiram conhecer os tipos de intera??o existentes entre os ?rg?os governamentais e a sociedade civil organizada e as demais institui??es envolvidas na pol?ticas de conserva??o do estado do Amazonas, al?m de oferecer uma vis?o de ?dentro para fora? sobre o processo pol?tico de constru??o da pol?tica ambiental do estado. Foram realizadas 13 entrevistas semiestruturadas com ex-membros do CEUC, agentes pol?ticos estaduais e lideran?as e comunit?rios residentes em tr?s comunidades da RDS do Rio Negro (Tumbira, Santa Helena do Ingl?s e Sarac?). A RDS do Rio Negro, UC estadual, foi escolhida como local de campo pela facilidade log?stica de acesso, por ser uma das reservas ?vitrines? de diversos projetos desenvolvidos pelo Governo estadual e por estar inserida em um projeto piloto de turismo de base comunit?ria. Foram visitados o Parque Municipal do Mindu, do governo municipal de Manaus, e o Jardim Bot?nico Adolfo Ducke, sob administra??o conjunta do governo municipal de Manaus e do Instituto Nacional de Pesquisas da Amaz?nia (INPA), para se comparar a administra??o dessas diferentes modalidades de UCs pelas duas esferas de governo no estado: municipal e estadual. 27 O trabalho est? organizado em duas grandes partes que, por sua vez, encontram se divididas em cap?tulos, que s?o seis ao todo. A primeira parte, que abrange os cap?tulos 1, 2 e 3, buscou oferecer o arcabou?o geral te?rico e hist?rico da pesquisa, enquanto a segunda parte, composta pelos cap?tulos 4, 5 e 6, abrange as contribui??es sobre a pol?tica de cria??o de UCs no Amazonas no per?odo de 1995 a 2010. O primeiro cap?tulo oferece um panorama sobre a cria??o de UCs no mundo e no Brasil. S?o apresentados dados sobre a cria??o de UCs no Brasil e no mundo, bem como um breve retrospecto sobre as ideias e motiva??es relacionadas ? utiliza??o das UCs como ferramentas de conserva??o da biodiversidade. O cap?tulo 2 apresenta uma reflex?o te?rica sobre os impactos do processo de descentraliza??o de pol?ticas p?blicas no Brasil sobre a condu??o da agenda ambiental pelos governos estaduais, bem como a amplia??o dos poderes dos governadores brasileiros para a defini??o de suas agendas de pol?ticas p?blicas, em especial, a ambiental, ap?s o processo de redemocratiza??o de 1988. O cap?tulo 3 apresenta uma breve caracteriza??o da regi?o estudada, partindo de um recorte biogeogr?fico, ao abordar o bioma Amaz?nia, prosseguindo para um recorte pol?tico- regional, Amaz?nia Legal e, finaliza com uma caracteriza??o do estado do Amazonas em seus aspectos sociais e econ?micos. O cap?tulo 4 apresenta um panorama do processo pol?tico do Amazonas, no per?odo de 1995 a 2010, por meio das trajet?rias pol?ticas dos governadores e desenvolve uma narrativa hist?rica sobre a cria??o das principais institui??es ambientais governamentais do Amazonas. O cap?tulo 5 analisa a cria??o do ?Programa de Cria??o e Implementa??o de UCs estaduais no Amazonas?, bem como o funcionamento do seu arranjo organizacional no per?odo de 2003 a 2010. O cap?tulo 6 explora a hip?tese de que a agenda de cria??o de UCs no Amazonas tenha sido motivada pela expectativa de retorno eleitoral do candidato Eduardo Braga. ? oferecida uma interpreta??o sobre o processo de amadurecimento de uma agenda de cria??o de UCs no Amazonas, no per?odo de 2003 a 2010, a partir da percep??o de que a combina??o de diversos fatores fortuitos, de ordem econ?mica, ambiental, pol?tica e social, conflui para a abertura de uma janela de oportunidade de pol?ticas p?blicas de conserva??o. Ao final, identificam-se alguns desafios que ainda existem para a continuidade da agenda de cria??o e implementa??o de UCs estaduais no Amazonas para os pr?ximos anos e as li??es aprendidas a partir da experi?ncia amazonense. 28 Verificou-se que a inser??o da tem?tica da conserva??o ambiental na agenda dos governos estaduais n?o depende, necessariamente, de uma expectativa de retorno pol?ticos diretos, traduzidos em votos, mas que, talvez, a expectativa de retornos pol?ticos indiretos ? como a amplia??o de visibilidade da figura do pol?tico, do gestor p?blico, bem como a expectativa de retornos econ?micos ou da viabilidade de alinhamento entre a agenda de conserva??o e a agenda de desenvolvimento econ?mico pode incentivar a que governos estaduais brasileiros passem a investir capital pol?tico e econ?mico na cria??o de sistemas estaduais de conserva??o. 29 1 A CRIA??O DE ?REAS PROTEGIDAS NO BRASIL E NO MUNDO Este cap?tulo oferece um panorama sobre a cria??o de UCs no mundo e no Brasil. S?o apresentados dados sobre a cria??o de UCs no Brasil e no mundo, bem como um breve retrospecto sobre as ideias e motiva??es relacionadas ? utiliza??o das UCs como ferramentas de conserva??o da biodiversidade. 1.1 AS ?REAS PROTEGIDAS NO MUNDO ? PRIMEIRAS IDEIAS Como apontam Franco e Drummond (2009), as justificativas para promover a??es de prote??o da natureza sempre oscilaram entre duas perspectivas b?sicas: uma mais pragm?tica, direcionada para a conserva??o dos recursos naturais; e uma mais contemplativa, apoiada em elementos est?ticos, inclinada ? valoriza??o da beleza da natureza selvagem. Essas perspectivas apontadas foram cristalizadas no debate conservacionistas versus preservacionistas. O primeiro grupo defendia a utiliza??o racional dos recursos naturais, enquanto o segundo grupo defendia a prote??o integral da natureza baseada em aspectos est?ticos e morais (FRANCO e DRUMMOND, 2009; NASH, 1982; MCCORMICK, 1992). Independentemente das perspectivas adotadas, as pr?ticas de conserva??o/prote??o adotadas nos diferentes pontos do planeta adquiriram contornos pr?prios, influenciadas pelos contextos diferenciados em que foram desenvolvidas. Entretanto, McCormick (1992) afirma que, para aqueles que se lan?am ? empreitada de compreender o desenvolvimento da quest?o ambiental no mundo, ? preciso compreender as contribui??es desse debate de uma maneira ampla e n?o apenas em termos de experi?ncias nacionais isoladas: H?, por exemplo, a afirma??o de que a conserva??o foi uma das maiores contribui??es da Am?rica [Estados Unidos da Am?rica] para os movimentos reformistas [ambientais] mundiais e que suas ideias acabaram por ser exportadas para outras na??es. Na verdade o conservacionismo americano foi muito influenciado pelas t?cnicas alem?s de manejo florestal e a conserva??o era praticada em algumas partes da Europa ? e at? na ?frica do Sul e na ?ndia ? antes de surgir nos Estados Unidos. (MCCORMICK, 1992, p.16). Entre os pensadores marcantes do duradouro debate preservacionistas versus conservacionistas, duas figuras merecem destaque por sintetizarem os argumentos de cada uma das vertentes citadas: John Muir e Gifford Pinchot. 30 John Muir (1838 - 1914) ? considerado um dos ?cones do pensamento preservacionista. Acreditava que as ?reas naturais virgens deveriam ser totalmente preservadas. Nelas deveriam ser permitidas apenas atividades recreativas ou educativas. (BRITO, 2000; NASH,1982; FRANCO & DRUMMOND, 2009; WORSTER, 2007). Gifford Pinchot (1865 ? 1946), por sua vez, defendia a ideia de que era poss?vel conciliar a prote??o das ?reas naturais, de forma a combater o desperd?cio, com a utiliza??o dos recursos naturais pelas gera??es presentes sem prejudicar o quadro natural deixado para as gera??es futuras (BRITO, 2000; NASH,1982; FRANCO & DRUMMOND, 2009; WORSTER, 2007). A cria??o de ?reas protegidas3 voltadas para o gerenciamento e a prote??o de espa?os de import?ncia ecol?gica e social tornou-se um fen?meno global em meados do s?culo XX. Ela se consolidou, no mundo, como um das principais estrat?gias, se n?o a principal, para a prote??o da natureza (WORSTER, 2007, DRUMMOND & FRANCO, 2005; P?DUA, 2002). O conceito de parques nacionais surgiu por volta de 1830, com George Catlin, que defendia a cria??o de ?reas protegidas nas quais homens e animais poderiam permanecer em seu estado selvagem e n?o transformado de beleza natural (MCCORMICK, 1992; MARTINEZ, 2003). O Parque Nacional de Yellowstone (situado entre os estados norte-americanos de Idaho, Montana e Wyoming), criado em 1872, ? apontado por diversos autores (DRUMMOND et al., 2011; NASH, 1982; BRITO, 2000; MCCORMICK,1992; WEBB, 1979) como um dos s?mbolos da pol?tica contempor?nea de cria??o de ?reas protegidas. Ainda que autores como C?mara Cascudo (1993) e Terborgh (2002) gostem de enfatizar que diversos outros tipos de ?reas protegidas foram criadas no mundo antes de Yellowstone, n?o ? poss?vel negar a import?ncia da dimens?o pol?tica da cria??o daquele parque. Ele nasceu com o objetivo de socializar o usufruto de um cen?rio dotado de grande beleza natural selvagem e, ao mesmo tempo, promover a sua conserva??o (MCCORMICK, 1992; NASH, 1982; BRITO, 2000; OLIVEIRA, 2000). At? a d?cada de 1930, diversos parques nacionais j? tinham sido estabelecidos em v?rias partes do mundo. Entretanto, n?o havia se tinha acordado uma conceitua??o ?nica para essa forma de prote??o da natureza (BRITO, 2000; OLIVEIRA, 2000; DAVENPORT & RAO, 2002). 3 Neste trabalho, o termo ?reas protegidas refere-se a uma categoria geral de espa?os naturais protegidos, abrangendo terras ind?genas, ?reas militares, reservas legais, entre outras. O termo unidades de conserva??o, por sua vez, refere-se a uma categoria particular de ?reas naturais protegidas, estabelecidas por lei, exclu?das as terras ind?genas, as reservas legais e as ?reas militares. Para maiores informa??es sobre o debate em torno do conceito ?reas protegidas, ver IUCN (2008). 31 Em 1933, foi realizada a Conven??o para a Preserva??o da Fauna e da Flora em seu Estado Natural, no Reino Unido. Brito (2000) sinaliza que essa foi a primeira conven??o internacional que teve a preocupa??o de estabelecer, claramente, um conceito de parque nacional como ?rea protegida para a conserva??o e o gerenciamento de um espa?o natural. Entre 1943 e 1949, foram retomadas duas inciativas voltadas ? quest?o ambiental que tinham sido abandonadas por causa da Primeira Guerra Mundial: a realiza??o de uma grande confer?ncia internacional sobre a conserva??o da natureza e a cria??o de uma organiza??o internacional para a conserva??o da natureza (MCCORMIK, 1992; NASH, 1982; CAROLAN, 2006). Em 1949, foi realizada a primeira Confer?ncia das Na??es Unidas para Conserva??o e Utiliza??o de Recursos (UNSCCUR), que reuniu diversos economistas e especialistas da ?rea das ci?ncias naturais. O objetivo era o de criar t?cnicas de desenvolvimento que compatibilizassem o crescimento econ?mico com a conserva??o dos recursos naturais. Eram dados os primeiros passos para o debate mais recente sobre o papel dos Estados no estabelecimento de ?reas protegidas. Um ano antes da primeira Confer?ncia das Na??es Unidas para Conserva??o e Utiliza??o de Recursos (UNSCCUR), em 1948, surgiu o embri?o da Uni?o Internacional para a Conserva??o da Natureza e dos Recursos Naturais (IUCN ou International Union for Conservation of Nature). A IUCN nasceu como a primeira organiza??o internacional dedicada ? conserva??o dos recursos naturais. O seu objetivo era promover a conserva??o da natureza e assegurar o uso equitativo e ecologicamente sustent?vel dos recursos naturais (IUCN, 1994). A cria??o da IUCN ? um marco importante, pois ap?s a sua cria??o e consolida??o a IUCN teve grande influ?ncia no estabelecimento de padr?es e categorias de ?reas protegidas em todo o mundo. Nas d?cadas de 1950 e 1960, v?rias quest?es sociais e pol?ticas ganharam espa?o de debate nas ondas de ativismo p?blico ocorridas em diversos pontos do planeta, tais como nos Estados Unidos, na Europa e no Brasil (mais especificamente ap?s o Golpe Militar de 1964) (HOCHSTETLER & KECK, 2007; LE PRESTE, 2000; ARA?JO, 2007). No emaranhado de quest?es pol?micas que emergiram naquele per?odo, a quest?o ambiental tamb?m ganhou corpo, em especial, a percep??o de que o modelo de crescimento econ?mico almejado pelos pa?ses poderia causar danos ao meio ambiente, sendo urgente a necessidade de se construir estrat?gias de prote??o dos espa?os naturais. Durante a I Confer?ncia Mundial sobre Parques Nacionais, realizada em 1962, nos Estados Unidos da Am?rica, foi levantada a necessidade de se promover a conserva??o dos ambientes marinhos e de se impedir a execu??o de obras de impacto (tais como estradas e 32 barragens) em ?reas ambientalmente sens?veis, ao mesmo tempo em que se estabeleceram mais indica??es sobre a necessidade de cria??o de ?reas protegidas que possibilitassem a coexist?ncia entre homem e natureza. At? a d?cada de 1960, a quest?o da conserva??o da natureza por meio da cria??o de espa?os protegidos ainda era concebida, por muitos pa?ses, como uma agenda dos ?pa?ses ricos?. Em 1968, a Confer?ncia da Biosfera, realizada em Paris, discutiu a necessidade de se desenvolver instrumentos mais eficientes de uso e de conserva??o dos recursos naturais. Al?m disso, a confer?ncia teve como objetivo convencer os pa?ses menos desenvolvidos de que o estabelecimento de agendas de conserva??o n?o era uma quest?o vital apenas para os pa?ses ricos, pois a vida na Terra dependeria de um esfor?o de todas as na??es para conservar a sanidade do ambiental natural global. ?A quest?o ambiental n?o respeita fronteiras?. Esse era o mantra que permeava o evento (LE PRESTE, 2000; MCNEILL, 2000). Na d?cada de 1970, o movimento conservacionista assiste ao seu boom. Nash (1982) aponta que a difus?o da ideia de que todos os sistemas vivos est?o interconectados e a percep??o de que a vida humana depende da manuten??o da natureza s?o elementos que caracterizaram o movimento ambientalista do per?odo. Em 1972, ocorreu a Confer?ncia das Na??es Unidas sobre Meio Ambiente Humano, mais conhecida como Confer?ncia de Estocolmo de 1972. Brito (2000) aponta que essa confer?ncia ocorreu quase que como uma continua??o da Confer?ncia da Biosfera de 1968, contribuindo para a consolida??o da agenda ambiental como uma quest?o de pol?tica mundial. No mesmo per?odo, o lan?amento do programa ?Homem e a biosfera?, da UNESCO, contribui para a dissemina??o do debate sobre a viabilidade da presen?a humana no interior de ?reas protegidas (MACNNION,1986). Em 1976, surgiu o conceito de reserva da biosfera no ?mbito da ONU. As reservas da biosfera permitiriam a concilia??o entre a conserva??o da biodiversidade e uso sustent?vel dos recursos naturais, por meio do desenvolvimento de atividades educativas e econ?micas de baixo impacto (UNESCO, 2011). Em 1978, a IUCN aprovou um primeiro sistema de normas para o registro e classifica??o de ?reas protegidas. A ideia era tornar mais uniforme e l?gica as formas de organiza??o e os objetivos das diferentes iniciativas de conserva??o existentes no mundo. O sistema definiu dez categorias diferentes de ?reas protegidas: s?tio do patrim?nio natural, reserva natural, parque nacional, monumento natural, reserva manejada, paisagem protegida, reserva de recursos, reserva antropol?gica, ?rea de uso m?ltiplo e reserva da biosfera (IUCN, 1994). 33 Em 1980, a IUCN apresentou ao mundo o desenho de uma Estrat?gia de Conserva??o Mundial (WCS) elaborada a partir de debates t?cnicos e pol?ticos no ?mbito da organiza??o. Ela almejava tr?s objetivos: a) assegurar a utiliza??o racional das esp?cies e dos ecossistemas; b) preservar a diversidade gen?tica e; c) garantir a manuten??o dos processos ecol?gicos essenciais. Conforme McCormick (1992), a iniciativa da IUCN foi o primeiro passo rumo a discuss?es mais amplas sobre a necessidade de cria??o de uma estrat?gia mundial de meio ambiente, capaz de ir al?m dos debates sobre a conserva??o da natureza e do gerenciamento adequado dos recursos naturais, e abarcando aspectos do meio ambiente humano, conforme o proposto nos debates da Confer?ncia de Estocolmo de 1972. Em 1983, durante o III Congresso Mundial de Parques, realizado na Indon?sia, surgiram as primeiras indica??es formais de que o estabelecimento de ?reas protegidas deveria levar em conta estrat?gias de manuten??o e de gerenciamento atreladas aos direitos dos povos tradicionais, tais como as popula??es ind?genas. Em 1992, no IV Congresso Mundial de Parques, realizado na Venezuela, a quest?o das rela??es entre popula??es tradicionais e ?reas protegidas foi retomada. No documento final do congresso ficou estabelecido que os pa?ses deveriam observar, em seus planos de desenvolvimento nacional, a necessidade de conjugar a prote??o das ?reas naturais com a produ??o de benef?cios para as popula??es locais: ?[As ?reas protegidas] (...) n?o devem ser ilhas num mar de manejo sustent?vel e do s?bio uso dos recursos naturais pelos pa?ses (...) [elas] devem fazer parte do contexto do planejamento regional? (IUCN, 1994). Em 1992, durante a Confer?ncia das Na??es Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92) foi estabelecida a Conven??o das Na??es Unidas sobre Diversidade Biol?gica ? CDB. A CDB ?, atualmente, o principal f?rum mundial na defini??o dos marcos legal e pol?tico para temas e quest?es relacionados ? biodiversidade. No ?mbito da CDB j? foram estabelecidos importantes instrumentos para a gest?o da biodiversidade. Dentre eles, destacam-se: as Diretrizes para o Turismo Sustent?vel e a Biodiversidade; os Princ?pios de Addis Abeba para a Utiliza??o Sustent?vel da Biodiversidade; as Diretrizes para a Preven??o, Controle e Erradica??o das Esp?cies Ex?ticas Invasoras; e os Princ?pios e Diretrizes da Abordagem Ecossist?mica para a Gest?o da Biodiversidade (MEDEIROS et al., 2011). A CDB tamb?m instituiu iniciativas transversais e programas de trabalho (CBD PoW PAs) direcionados para: 1) a cria??o e a gest?o de ?reas protegidas; 2) a conserva??o de esp?cies; 3) a conserva??o e o uso sustent?vel de agentes polinizadores; 4) a ado??o e o 34 desenvolvimento de medidas de incentivo econ?mico; e 5) a prote??o dos conhecimentos tradicionais dos povos ind?genas e comunidades locais associados ? biodiversidade. Schittini (2010) ressalta que a o tratamento dado pela CDB ? conserva??o in situ, indicada no seu artigo 8?, contribuiu para o aprofundamento dos debates internacionais sobre a necessidade do estabelecimento de sistemas nacionais de ?reas protegidas como um dos instrumentos para a promo??o da prote??o dos ecossistemas e habitats naturais, da manuten??o de popula??es vari?veis de esp?cies e para a promo??o do desenvolvimento sustent?vel nas ?reas pr?ximas ?s unidades de conserva??o. Dessa forma, seria poss?vel incentivar o respeito e a prote??o ?s pr?ticas das comunidades tradicionais e ind?genas que tivessem aspectos relevantes ? conserva??o da natureza. Com o passar do tempo e com desenvolvimento das ci?ncias biol?gicas, o crescimento da mobilidade humana, a intensifica??o dos assentamentos humanos e a expans?o da ind?stria, os objetivos originais dos primeiros sistemas de prote??o de ?reas naturais mudaram. Foram incorporados novos objetivos e conceitos, que se preocupavam, cada vez mais, com a biodiversidade das ?reas escolhidas para o estabelecimento de ?reas protegidas e a rela??o do homem com a natureza. Em 1994, ap?s diversas altera??es do sistema de classifica??o de ?reas protegidas proposto pela IUCN em 1978, foi lan?ado um novo sistema. Esse sistema de classifica??o de ?reas protegidas da IUCN - demonstrado no Quadro 1 e na Figura 1, abaixo - ? largamente aplicado em diversos pa?ses e passa por processos de revis?o peri?dicos. A sua ?ltima atualiza??o ocorreu 2008 (IUCN, 2008). Categoria Defini??o Ia Reserva Natural Estrita: ?rea protegida e manejada principalmente para fins cient?ficos. Abrange ?rea terrestre e/ou marinha que apresente ecossistemas representativos, recursos geol?gicos ou fisiol?gicos e/ou esp?cies, dispon?veis para pesquisa cient?fica e/ou monitoramento ambiental. Ib ?rea Silvestre: ?rea protegida manejada principalmente para a prote??o de ambientes silvestres. Grande ?rea terrestre e/ou marinha, n?o modificada ou levemente modificada, sem ocupa??o permanente ou significante. Tem como objetivo preservar o estado natural do territ?rio. II Parque Nacional: ?rea protegida manejada principalmente para a prote??o do ecossistema e recrea??o. ?rea natural terrestre e/ou marinha, designada para proteger a integridade ecol?gica de um ou mais ecossistemas para o usufruto das gera??es presentes e as futuras; interdita a explora??o ou a ocupa??o territorial contr?ria aos prop?sitos de designa??o da ?rea e; oferecer espa?os para atividades cient?ficas, educacionais e recepcionais que sejam ambientalmente e culturalmente compat?veis com o local. III Monumento Natural: ?rea protegida manejada principalmente para a conserva??o de recursos naturais espec?ficos. 35 ?rea contendo um ou mais recursos naturais ou culturais espec?ficos, os quais possuem valor ?nico pela sua raridade inerente, representatividade ou qualidades est?ticas ou significado cultural. IV ?rea de Manejo de Esp?cies ou Habitats: ?rea protegida manejada principalmente para a conserva??o por meio de manejo ou interven??o. ?rea terrestre e/ou marinha sujeita ? interven??o ativa para prop?sitos de manejo. Objetiva garantir a manuten??o de habitats e/ou recriar condi??es ambientais necess?rias ? manuten??o da vida de esp?cies espec?ficas. V Paisagem Terrestre ou Marinha Protegida: ?rea protegida manejada principalmente para a conserva??o de paisagens terrestres e marinhas e recrea??o. ?rea de terra, com costa e mar, com grande diversidade biol?gica, na qual a intera??o entre as pessoas e a natureza ao longo do tempo produziu uma ?rea de caracter?sticas distintas, com significado est?tico, valor ecol?gico e/ou cultural. VI ?rea Protegida de Manejo de Recursos: ?rea protegida principalmente para o uso sustent?vel de ecossistemas naturais. ?rea contendo, predominantemente, sistemas naturais n?o modificados, manejados para garantir a prote??o e a manuten??o, em longo prazo, da diversidade biol?gica de um territ?rio, ao mesmo tempo em que ? viabilizada a produ??o e a utiliza??o sustent?vel de produtos naturais e servi?os ambientais para atender as necessidades de comunidades locais que habitam a ?rea protegida ou as suas proximidades. Quadro 1 - Categorias de unidades de conserva??o definidas pela IUCN em 2008. Fonte: International Union for Conservation of Nature, IUCN (2008). Figura 1 ? Estado de modifica??o ambiental dentro e fora das categorias de ?reas protegidas da IUCN em 2008. Fonte: International Union for Conservation of Nature, IUCN (2008). 1.1.1 O est?gio atual das ?reas protegidas no mundo Duas linhas de a??o para promover a conserva??o da biodiversidade ganharam maior aten??o por parte dos governos nacionais nas ?ltimas d?cadas: a primeira, chamada de conserva??o in situ, busca preservar os habitats naturais em seu estado o mais intocado 36 poss?vel. As UCs s?o o instrumento t?pico dessa linha, pois viabilizam a conserva??o de esp?cies e de espa?os naturais, bem como dos servi?os ambientais. A segunda linha, denominada de conserva??o ex-situ, busca manter a biodiversidade fora dos habitats naturais das esp?cies. Os seus instrumentos t?picos s?o os jardins bot?nicos, os bancos de germoplasma e os zool?gicos. Esses ambientes viabilizam estudos cient?ficos, a prote??o de esp?cies em situa??o de risco e de extin??o e a reprodu??o assistida de esp?cies para a sua reintrodu??o na natureza. De acordo com Dourojeanni et al. (2001), cerca de 40% da superf?cie terrestre j? foram convertidos em pastos ou em ?reas para a agricultura: ou seja, as ?reas protegidas est?o, cada vez mais, sendo substitu?das por espa?os de ocupa??o humana. Eles apontam para a import?ncia das ?reas protegidas como espa?os que, em alguns pa?ses, ainda conseguem resguardar e proteger por??es m?nimas dos habitats naturais e de esp?cies t?picas de determinadas regi?es. Terborgh (2002) indica que h? consenso no campo pol?tico e cient?fico sobre a relev?ncia das UCs como mecanismos eficazes para a prote??o e a utiliza??o racional da biodiversidade. Por outro lado, Mora & Sale (2011) apontam a debilidade das UCs frente ? velocidade dos danos ambientais causados pelas atividades humanas nas ?ltimas d?cadas. Confirmando as percep??es de Terborgh (2002), a extens?o e a distribui??o de ?reas protegidas no mundo apresentou uma grande expans?o no ?ltimo s?culo (WDPA, 2010), conforme o Gr?fico 2, abaixo: Gr?fico 2- Evolu??o da extens?o das ?reas protegidas terrestres e marinhas no mundo de 19872 a 2008. Fonte: World Database on Protected Areas - WDPA (2010). Em 2008, existiam mais de 120 mil ?reas protegidas espalhadas pelo planeta e essas ?reas correspondiam a 21 milh?es km? de terra e mar protegidos sob alguma forma de 37 legisla??o nacional (Figura 3). Nesse cen?rio, as ?reas protegidas cobriam 12,2% da ?rea terrestre do planeta, enquanto as ?reas marinhas protegidas cobriam 5,9% do total dos mares territoriais e 0,5% dos mares extraterritoriais (WDPA, 2010). Entretanto, a distribui??o das ?reas protegidas entre os pa?ses n?o ? equilibrada. Conforme os dados da WDPA (2010), apenas 45% dos 236 pa?ses do mundo tinham, em 2008, mais de 10% da ?rea de seus territ?rios terrestre resguardados por ?reas protegidas e, apenas 14% daqueles 236 pa?ses tinham mais de 10% de suas ?reas territoriais mar?timas protegidas. Figura 2 - Percentual de ?rea terrestre protegida por pa?s em 2009. Fonte: World Conservation Monitoring Centre, UNEP-WCMC (2009). ? importante ressaltar que, apesar do crescimento da extens?o das ?reas protegidas mundiais, a maior parte ? de baixa ?qualidade? ou de ?qualidade inferior? para a promo??o da conserva??o da biodiversidade (RODRIGUES, 1994, MORA & SALE, 2011, DRUMMOND et al., 2006). Conforme Terborgh (2001), as ?reas protegidas de ?boa qualidade?, que apresentam espa?o natural pouco alterado ou degradado ou com pouca perturba??o humana, s?o poucos extensas e em n?mero reduzido, o que reduz a sua contribui??o para a conserva??o da biodiversidade. A biodiversidade, diz ainda Terborgh (2001), tende a ser estabelecer e a se concentrar em regi?es f?rteis que, por sua vez, s?o disputadas e desejadas para o desenvolvimento de atividades agr?colas e pastoris. As redes de ?reas protegidas existentes apresentam ainda baixa representatividade de esp?cies e de biomas (DOUROJEANNI & P?DUA, 2001; RODRIGUES, 1994). Outras t?m problemas de regulariza??o fundi?ria, n?o t?m planos de manejo e, quando existem 38 zonas de amortecimento pr?ximas, elas s?o ineficazes devido ? sua pequena extens?o ou ao desenho inadequado ? realidade de cada bioma (SATHLER, 2007). Al?m disso, boa parte das ?reas protegidas criadas nas ?ltimas d?cadas ainda faz parte dos chamados ?parques de papel? (TERBORGH, 2001). Os parques de papel s?o conhecidos por serem ?reas protegidas que existem apenas na letra da lei, n?o tendo sido efetivamente implantadas. N?o passam por processos de demarca??o, n?o recebem dota??o or?ament?ria, n?o t?m infraestrutura nem equipe para o seu manejo: continuam vulner?veis ?s atividades interditadas por lei, como a ca?a predat?ria, a extra??o de cobertura vegetal e a ocupa??o ilegal, entre outras. ? preciso enfatizar, contudo, que as UCs s?o um fen?meno recente no campo das pol?ticas p?blicas ambientais e, por isso, h? ainda muitos elementos de fragilidade que precisam ser superados. A d?cada de 1970 ? o grande marco para o movimento conservacionista internacional e para a expans?o das ?reas protegias (BRITO, 2000; MORSELLO, 2001). Nessa d?cada, foram criadas cerca de 1.300 novas ?reas naturais protegidas, uma expans?o de mais de 80% das ?reas protegidas no mundo, sendo que dois ter?os do total das ?reas protegidas criadas naquele per?odo foram estabelecidos em pa?ses em desenvolvimento. Na Am?rica Latina, a cria??o de UCs ? uma pol?tica p?blica ambiental que tem em m?dia menos de 50 anos de efetiva aplica??o. O custo de aquisi??o de terras para o estabelecimento de ?reas protegidas, a competi??o de atividades econ?micas tais como a minera??o, a agricultura e a pecu?ria e os custos pol?ticos s?o alguns dos fatores que dificultam a expans?o das UCs. 1.2 A POL?TICA DE CRIA??O DE UCS NO BRASIL 1.2.1 As primeiras ideias sobre conserva??o no Brasil e as primeiras unidades de conserva??o Como demonstrado, inicialmente as ?reas protegidas surgiram como instrumento para proteger regi?es de grande beleza c?nica ou raridade (NASH, 1982; FRANCO e DRUMMOND, 2009; MCCORMICK, 1992). Posteriormente, elas se tornaram tamb?m um instrumento para proteger bacias hidrogr?ficas ou florestas que ofereciam servi?os ambientais essenciais a determinadas regi?es habitadas (NASH, 1982; DEAN, 1996). 39 Ao longo do tempo, novos prop?sitos foram sendo aliados ? estrat?gia de cria??o de ?reas protegidas e, como consequ?ncia, surgiram diferentes categorias, destinadas a objetivos cada vez mais espec?ficos. Conforme indicou Warren Dean (1996), a virada do s?culo XIX para o XX, no Brasil, foi marcada pela emerg?ncia de uma maior consci?ncia sobre a necessidade de preserva??o do mundo natural. Alberto Torres (1865 ? 1917) foi um pensador emblem?tico daquela fase do pensamento pol?tico-ambiental no Brasil, tendo sido o primeiro a utilizar o termo ?conserva??o? no sentido utilizado nos EUA naquela fase. Para Torres, a utiliza??o adequada dos recursos naturais brasileiros era a chave para o progresso da na??o (FRANCO & DRUMMOND, 2009; OLIVEIRA, 2000). Assim como nos EUA, o embate entre preservacionistas (marcados pelas ideias de Muir) e conservacionistas (influenciados pelas ideias de Pinchot) esteve presente no Brasil nas primeiras d?cadas do s?culo XX gerando frutos e problemas (FRANCO & DRUMMOND, 2009; OLIVEIRA, 2000; ABAKERLI, 2000). Contudo, no Brasil, os argumentos utilit?rios de prote??o ? natureza tiveram coexist?ncia mais pac?fica com os ideais de prote??o de ordem est?tica, em contraposi??o ao ocorrido nos EUA (FRANCO & DRUMMOND, 2009; OLIVEIRA, 2000). A rela??o entre prote??o ? natureza e a constru??o de uma identidade nacional brasileira aparece com for?a no pensamento dos primeiros ?intelectuais da natureza? no Brasil: havia uma corrente nacionalista e desenvolvimentista nos anos de 1920, que come?ava a ganhar espa?o. Dentre os seus membros esteve Alberto Sampaio (1841 ? 1908). Tal corrente era caracterizada pela cren?a de era necess?rio um Estado forte e centralizador era para promover a prote??o da natureza no pa?s. Outro pensador do mesmo per?odo que merece destaque ? Armando Magalh?es Corr?a (1889 ? 1944) que, assim como Sampaio, demonstrava grande sensibilidade ?s quest?es socioambientais. Corr?a j? trazia em suas formula??es a preocupa??o com a inser??o das comunidades locais no processo de prote??o de seus ambientes naturais. Sendo assim, a quest?o da rela??o entre a prote??o da natureza e o papel dos povos tradicionais n?o ? uma novidade surgida nas ?ltimas d?cadas, como alardeiam muitos membros do movimento ambientalista. Outra ideia pioneira no pensamento de Corr?a era a percep??o de que o estabelecimento de ?reas protegidas deveria estar conjugado com um projeto mais amplo de constru??o de uma identidade nacional, facilitando o engajamento da popula??o. 40 O amor ? natureza e a busca pelo conhecimento cient?fico foram dois elementos sempre presentes nos primeiros movimentos de prote??o da natureza no Brasil, nos s?culos XIX e in?cio do s?culo XX. Acreditavam os pensadores desse per?odo ser poss?vel resgatar, por meio da ci?ncia, os elementos de vincula??o entre o homem e a natureza (MAGNANINI, 2002). A primeira proposta de cria??o de um parque nacional no Brasil ? atribu?da a Andr? Rebou?as (1838 ? 1898). Em 1876, Rebou?as sugeriu a cria??o de um parque nacional na Ilha do Bananal, localizada no rio Araguaia, e de outro no Paran?, na regi?o de Sete Quedas (DEAN, 1996; FRANCO & DRUMMOND, 2009; DRUMMOND & FRANCO, 2005). A pesar das ideias de Rebou?as, os primeiros parques brasileiros s? foram efetivamente criados na d?cada de 1930 (DEAN, 1996; FRANCO & DRUMMOND, 2009). O Parque Nacional do Araguaia, proposto por Rebou?as, s? foi criado em 1959, e o Parque Nacional de Sete Quedas, em 1961. Em 1937, foi criado o parque de Itatiaia e, em 1939, os de Igua?u e da Serra dos ?rg?os. Eles foram criados a partir do conceito de monumentos p?blicos naturais. O principal objetivo dos monumentos p?blicos naturais era resguardar ?reas do territ?rio nacional dotados de grande valor est?tico e cient?fico. O C?digo Florestal de 1934, estabelecido pelo Decreto n? 23.793, de 23 de janeiro de 1934, foi o primeiro instrumento legal brasileiro a prever a cria??o de parques nacionais, estaduais e municipais. A partir da?, foram criados florestas protetoras da Uni?o, florestas nacionais e parques nacionais, ainda que grande parte tenha permanecido apenas no papel ou com baixo grau de implementa??o (DRUMMOND et al., 2011). Ainda em 1934, foi proposta a cria??o de um fundo florestal para promover a prote??o dos recursos florestais. Contudo, o fundo s? foi concretizado em 1961 (BRITO, 2000; HASSLER, 2005). Em 1948, o Congresso Nacional ratificou as disposi??es da Conven??o para Prote??o da Flora, Fauna e das Belezas C?nicas Naturais dos Pa?ses da Am?rica, Conven??o assinada pelo Brasil em 1940, nos Estados Unidos da Am?rica. As categorias de UCs estabelecidas pela conven??o n?o inovaram em rela??o ?s categorias de UCs existentes no pa?s, abarcadas pelo C?digo Florestal de 1934 (BRITO, 2000). Em 1965 foi estabelecido um novo C?digo Florestal, regulado por meio do Decreto n? 4.771, de 13 de setembro de 1965. Brito (2000) atribuiu ? emerg?ncia dele ao avan?ado estado de devasta??o dos recursos florestais brasileiros e ? obsolesc?ncia do C?digo Florestal de 1934. A grande novidade do C?digo de 1965 foi a inclus?o das ?reas de preserva??o permanentes (APPs) como uma nova categoria de UCs (BRITO, 2000). O novo c?digo 41 florestal e o C?digo de Fauna de 1967, estabelecido pela Lei n? 5.197, de 3 de janeiro de 1967, viabilizaram, a amplia??o do n?mero de UCs de uso direto e indireto (DRUMMOND & BARROS-PLATIAU, 2006). Em 1981, a Lei n? 6.902, de 27 de abril de 1981, estabeleceu duas novas categorias de ?reas protegidas no pa?s: as esta??es ecol?gicas e as ?reas de prote??o ambiental. Em 1984, o Decreto n? 89.336, de 31 de janeiro de 1984, estabeleceu as reservas ecol?gicas e as ?reas de relevante interesse ecol?gico como novas categorias de ?reas protegidas. Posteriormente, em 1987, a Resolu??o n? 12 do CONAMA reconheceu essas duas ?ltimas categorias como unidades de conserva??o (BRITO, 2000). As reservas extrativistas (RESEXs), apontadas por Bensusan (2008) como a principal contribui??o do Brasil para a constru??o de novas categorias de unidades de conserva??o, surgiram em 1987 - a partir da Portaria INCRA n? 627, de 30 de julho de 1987. Acreditava-se que as RESEXs viabilizariam o desenvolvimento de atividades econ?micas extrativistas sustent?veis pelas comunidades locais, al?m de lhes garantir o direito do usufruto da terra. ? importante frisar que as RESEXs surgiram, inicialmente, dentro de uma pol?tica agr?ria que buscava solucionar o problema do conflito pela posse de terras envolvendo comunidades locais, sobretudo seringueiros, e grileiros na regi?o amaz?nica. Posteriormente, ao longo de debates sobre as RESEXs, uma alian?a entre seringueiros e agentes do movimento ambientalista nacional deu mais for?a ao conceito de RESEX. Em 1990, por meio do Decreto de n? 9.897, de 30 de janeiro de 1990, as RESEXs foram reconhecidas como uma nova categoria de UC. Em 1996, por meio do Decreto n? 1.992, de 5 de junho, a categoria de reserva particular do patrim?nio natural foi estabelecida, criando-se dessa forma, uma modalidade de UC vigente em terras particulares (DRUMMOND & BARROS-PLATIAU, 2006). Em 2000, o Brasil come?ou a construir uma estrat?gia nacional oficial direcionada explicitamente para a prote??o da biodiversidade, constitu?da por um conjunto de documentos legais e apoiada pelas metas nacionais assumidas pelo Brasil perante a Conven??o das Na??es Unidas sobre Diversidade Biol?gica (CDB). Em 2002, o pa?s lan?ou a sua Pol?tica Nacional da Biodiversidade (PNB) e o seu Plano de A??o Nacional (PAN-Bio). Posteriormente, foram elaborados o Programa Nacional da Diversidade Biol?gica (PRONABIO), com o objetivo de viabilizar as a??es propostas pela Pol?tica Nacional de Biodiversidade e o Projeto de Conserva??o e Utiliza??o Sustent?vel da Diversidade Biol?gica Brasileira (PROBIO), com objetivo de apoiar iniciativas de constru??o de invent?rios e bancos de informa??es sobre a biodiversidade brasileira (MMA, 2011). 42 Com essa breve passagem pelas diferentes categorias de UCs criadas no pa?s do final do s?culo XIX at? os anos 1990, percebe-se que o Brasil passou a gerenciar uma multiplicidade de categorias de UCs, de interesses e de demandas que n?o estavam adequadamente sistematizadas em um sistema nacional de unidades de conserva??o. 1.2.2 SNUC, PNAP e o programa federal de UCs Em 2000, foi criado o Sistema Nacional de Unidades de Conserva??o (SNUC), por meio da Lei n? 9.985, de 18 de julho de 2000 e, posteriormente, regulamentado pelo Decreto n? 4.340, de 22 de agosto de 2002. Como aponta Mercadante (2001), o SNUC ? o ?pice de um processo tortuoso de sistematiza??o e de gerenciamento das UCs brasileiras que ocorreu na d?cada de 1990. O SNUC se caracteriza pela tentativa de padroniza??o dos processos de cria??o, implementa??o e gest?o dos diferentes tipos de UCs existentes no pa?s. Por sua vez, esses tipos ou categorias de UCs est?o, de alguma forma, enquadrados nos crit?rios definidos pela IUCN. Conforme o estabelecido no Plano Nacional de ?reas Protegidas (PNAP), institu?do pelo Decreto n? 5.758, de 13 de abril de 2006, e pela Lei Federal n? 9.985/2000, as UCs s?o criadas por ato do Poder P?blico. A sua cria??o deve ser precedida por estudos t?cnicos e consultas p?blicas, para identificar a localiza??o, os limites e as dimens?es mais adequadas. O SNUC abrange em 2010 aproximadamente 150 milh?es de hectares do territ?rio brasileiro e integra, sob o mesmo marco legal, unidades de conserva??o federais, estaduais e municipais (MMA, 2011). As unidades de conserva??o integrantes do SNUC s?o divididas em dois grupos com caracter?sticas bem definidas: a) unidades de prote??o integral e; b) unidades de uso sustent?vel. De forma geral, as unidades de prote??o integral t?m como objetivo b?sico promover a preserva??o da natureza, sendo permitida em seu territ?rio apenas a utiliza??o indireta dos recursos naturais. Por sua vez, as unidades de uso sustent?vel t?m por objetivo compatibilizar a conserva??o da natureza e o uso sustent?vel dos recursos naturais. No Quadro 2, seguinte, ? poss?vel visualizar a organiza??o das diferentes categorias de UCs presentes no SNUC por grupo, modalidade, objetivo e tipo de dom?nio: 43 Grupo Categoria Objetivos Dom?nio Prote??o Integral Esta??o Ecol?gica Preserva??o da natureza e realiza??o de pesquisas cient?ficas. P?blico Reserva Biol?gica Preserva??o integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interfer?ncia humana direta ou modifica??es, sendo permitida a??es de recupera??o e de manejo do espa?o protegido. P?blico Parque Nacional Preserva??o de ecossistemas naturais de grande relev?ncia ecol?gica e beleza c?nica, sendo admitida a realiza??o de pesquisas cient?ficas e atividades de educa??o ambiental, recrea??o e ecoturismo. P?blico Monumento Natural Preserva??o de s?tios naturais raros, singulares ou de grande beleza c?nica. P?blico e privado, desde que com uso compat?vel com os objetivos da UC. Ref?gio de Vida Silvestre Prote??o de ambientes naturais visando a manuten??o de condi??es prop?cias para a exist?ncia/reprodu??o de esp?cies ou de comunidades da flora local e da fauna residente ou migrat?ria. P?blico e privado, desde que com uso compat?vel com os objetivos da UC. 44 Uso Sustent?vel ?rea de Prote??o Ambiental Prote??o da biodiversidade, ordenar a ocupa??o territorial e assegurar a sustentabilidade da utiliza??o dos recursos naturais. P?blico e privado ?rea de Relevante Interesse Ecol?gico Visa manter os ecossistemas com caracter?sticas naturais extraordin?rias ou que abriguem exemplares raros da biota regional ou local; regular o uso admiss?vel do territ?rio de seus recursos naturais de forma compat?vel com a conserva??o da natureza. P?blico e privado, desde que com uso compat?vel com os objetivos da UC. Floresta Nacional Promover o uso m?ltiplo sustent?vel dos recursos florestais e a pesquisa cient?fica em ?reas com cobertura florestal de esp?cies predominantemente nativas. P?blico Reserva Extrativista Visa proteger os meios de vida e a cultura em ?reas utilizadas por popula??es extrativistas tradicionais; busca assegurar o uso sustent?vel dos recursos naturais da unidade pelas popula??es tradicionais residentes. P?blico 45 Uso Sustent?vel Reserva de Fauna Busca proteger ?reas naturais com popula??es animais de esp?cies nativas, residentes ou migrat?rias, de maneira a viabilizar estudos t?cnicos e cient?ficos sobre o manejo econ?mico sustent?vel desses recursos faun?sticos. P?blico Reserva de Desenvolvimento Sustent?vel Visa garantir a preserva??o da natureza, a utiliza??o manejada dos recursos naturais de forma a proteger o modo de vida das popula??es tradicionais cuja exist?ncia esteja baseada em sistemas sustent?veis tradicionais de utiliza??o dos recursos naturais. P?blico Reserva Particular do Patrim?nio Nacional Viabilizar a conserva??o da diversidade biol?gica em ?reas privadas. Privado Quadro 2 ? Unidades de conserva??o do SNUC por grupo, categoria, objetivos e dom?nio. Fonte: Elabora??o da autora, a partir da Lei n? 9.985, de 18 de Julho de 2000, e de MMA (2011). O SNUC foi estruturado sobre um trip? que procura contemplar o uso sustent?vel dos recursos naturais brasileiros, a reparti??o equitativa dos benef?cios advindos da explora??o desses recursos naturais e a participa??o das comunidades interessadas. Dessa forma, verifica-se que, pelo menos na constru??o do instrumento legal, o legislador brasileiro tentou conciliar a vis?o conservacionista com a vis?o protecionista sobre a natureza, ao prever diferentes tipos de UC, com prop?sitos diferenciados (MERCADANTE, 2001; NOGUEIRA NETO, 2002). 46 Com o objetivo de desenvolver novas estrat?gias de conserva??o capazes de fazer frente aos problemas relacionados ?s ?reas protegidas no Brasil e diminuir os empecilhos ao funcionamento adequado do SNUC, em 2006, o governo federal sancionou o Decreto Federal n? 5.758, de 13 de abril de 2006, que instituiu o chamado Plano Estrat?gico Nacional de ?reas Protegidas (PNAP) (MMA, 2011). O PNAP surgiu como um reflexo dos compromissos assumidos pelo Brasil no ?mbito da Conven??o da Diversidade Biol?gica (CDB), (Decis?o VII/28, 2004), na qual os pa?ses signat?rios assumiram o compromisso de desenvolver programas de trabalho sobre ?reas protegidas em seus territ?rios. O PNAP definiu objetivos, metas e estrat?gias para o Brasil estabelecer um sistema abrangente de ?reas naturais protegidas4, ecologicamente representativo e efetivamente manejado, integrado a paisagens terrestres e marinhas mais amplas, at? 2015 (MMA, 2011; MUSSI, 2006). Os princ?pios e diretrizes do PNAP foram estruturados em quatro eixos tem?ticos: a) planejamento, fortalecimento e gest?o do SNUC; b) governan?a, participa??o, equidade e reparti??o de custos e benef?cios; c) constru??o e consolida??o da capacidade Institucional dos ?rg?os de meio ambiente e; d) avalia??o e monitoramento das ?reas protegidas brasileiras. A principal estrat?gia apontada pelo PNAP para o desenvolvimento de um sistema de ?reas protegidas abrangente no pa?s foi a implementa??o do SNUC e a gest?o integrada das unidades de conserva??o com as demais ?reas protegidas (terras ind?genas e quilombolas), p?blicas ou privadas, conforme disposto no art. 26 da Lei n? 9.985, de 18 de julho de 2000: Art. 26. Quando existir um conjunto de unidades de conserva??o de categorias diferentes ou n?o, pr?ximas, justapostas ou sobrepostas, e outras ?reas protegidas p?blicas ou privadas, constituindo um mosaico, a gest?o do conjunto dever? ser feita de forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de conserva??o, de forma a compatibilizar a presen?a da biodiversidade, a valoriza??o da sociodiversidade e o desenvolvimento sustent?vel no contexto regional. (Art. 26, Lei n. 9.985/2000). De acordo com a arquitetura conceitual adotada pelo plano, as demais ?reas protegidas, como as ?reas de preserva??o permanente e as reservas legais, deveriam ser tratadas como elementos de planejamento da paisagem brasileira, no ?mbito da abordagem 4 O PNAP adotou um conceito de ?reas protegidas amplo que abrange ?reas naturais definidas geograficamente, regulamentadas, administradas e/ou manejadas com objetivos de conserva??o e uso sustent?vel da biodiversidade, terras ind?genas e quilombolas. 47 ecossist?mica, tendo a fun??o estrat?gica de viabilizar a conectividade entre os diferentes fragmentos naturais e as pr?prias ?reas protegidas. Apesar de os estados brasileiros apresentarem diferentes n?veis de implementa??o das estrat?gias apontados no PNAP, o que compromete a contribui??o do Plano para o fortalecimento de um sistema nacional de unidades de conserva??o, n?o pode ser negada a contribui??o dada pelo PNAP a uma nova forma de olhar as pol?ticas de conserva??o no pa?s. A ado??o de uma vis?o abrangente sobre as pol?ticas p?blicas voltadas para a conserva??o, por meio da incorpora??o de elementos biol?gicos, sociais, pol?ticos e econ?micos em seus quatro eixos tem?ticos, refor?ou a percep??o de que as pol?ticas de conserva??o n?o dizem respeito apenas ? cria??o de parques de papel ou a simples interdi??o do uso e do acesso ? terra. O PNAP apontou que as ?reas protegidas podem ser utilizadas como um importante instrumento de gest?o territorial para o pa?s. Entretanto, o PNAP n?o foi capaz de estabelecer ou, ao menos, indicar a necessidade de se adotar estrat?gias diferenciadas de manejo e de gest?o das diferentes categorias de ?reas protegidas no diversos biomas brasileiros, que por sua vez, oferecem possibilidades diferenciadas para promover a conserva??o da biodiversidade brasileira. O PNAP abordou de forma superficial o papel dos estados brasileiros na constru??o de um sistema nacional de conserva??o da biodiversidade deixando uma lacuna sobre a necessidade de se harmonizar as pol?ticas de conserva??o estaduais e federal para garantir o sucesso de uma pol?tica de conserva??o em escala nacional. 1.3 AS UCs NO BRASIL5 ?Aproximadamente 16,6% do territ?rio continental brasileiro e 1,5% do territ?rio marinho, cerca de 1,5 milh?es de km?, est?o destinados ? conserva??o da biodiversidade, ? preserva??o de paisagens naturais com not?vel beleza c?nica, ao uso sustent?vel dos recursos naturais e ? valoriza??o da diversidade cultural brasileira por meio de unidades de conserva??o? (MMA, 2011). Essa extens?o territorial protegida abarca um total de 310 UCs, 503 estaduais, 81 municipais e 973 particulares (RPPNs), conforme dados do Minist?rio do Meio Ambiente compilados at? maio de 2011 (MMA, 2011). 5 Nesta se??o, quando forem realizadas compara??es entre os diferentes estados brasileiros ser?o utilizados os dados referentes ?s UCs estaduais constantes no CNUC/MMA 2010. ? poss?vel que existam pequenas discrep?ncias em rela??o aos dados do CNUC (2011), mas como no momento de elabora??o deste cap?tulo a base de 2011 ainda n?o tinha sido finalizada, a melhor op??o foi trabalhar com os dados consolidados do ano anterior, apenas para efeito dos exerc?cios comparativos. 48 A extens?o do territ?rio brasileiro protegido por meio das unidades de conserva??o, em compara??o com a de outros pa?ses, demonstra que a pol?tica de UCs tem avan?ado no pa?s. Tendo como refer?ncia apenas a extens?o absoluta de territ?rio protegido por unidades de conserva??o, o Brasil alcan?a a 4? posi??o mundial, com 1.411.834 km? protegidos. Conforme os dados da Tabela 1 abaixo, verifica-se que o Brasil fica atr?s de apenas Estados Unidos da Am?rica, (2.607.132 km?), R?ssia (1.543.466 km?) e China (1.452.693 km), mas alcan?a o segundo lugar quando comparados os percentuais territoriais protegidos por UCs. Tabela 1 ? Comparativo da extens?o territorial protegida por unidades de conserva??o entre Estados Unidos, R?ssia, China e Brasil em 2010. Pa?s Extens?o territorial total (km?) Extens?o territorial protegida (km?) Porcentagem territorial protegida por unidades de conserva??o Estados Unidos da Am?rica 9.363.520 km? 2.607.132 km? 27,84% R?ssia 17.075.400 km? 1.543.466 km? 9,03% China 9.596.961 km? 1.452.693 km? 15,13% Brasil 8.502.728,269 km? 1.411.834 km? 16,60% Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados do IBGE (2011) e World Database on Protected Areas - WDPA (2010). O Brasil tem quase 17% de seu territ?rio continental protegido por UCs, enquanto que a extens?o territorial global protegida por UCs alcan?a marca pr?xima a 13% de territ?rios submetidos a algum tipo de prote??o legal (WPDA, 2011; MMA, 2011). A ?rea destinada ?s unidades de conserva??o no Brasil foi ampliada em 24, 7 milh?es de hectares no per?odo compreendido entre 2003 a 2008 (BRASIL, 2010), tendo o pa?s sido respons?vel por 74% do crescimento de ?rea global protegida no mundo desde 2003 (JENKKINS & JOPPA, 2009). O processo de expans?o das UCs no Brasil pode ser mais bem visualizado no Gr?fico 3 abaixo: 49 Gr?fico 3 - Evolu??o da extens?o de unidades de conserva??o no Brasil (2000-2010). Fonte: MMA (2011). Em grande parte, o crescimento da extens?o e do n?mero de unidades de conserva??o no Brasil est? relacionado ?s pol?ticas estabelecidas no pa?s ap?s a d?cada de 1980, tais como o PNAP, com o objetivo de cumprir os compromissos brasileiros no ?mbito do Programa de Trabalho sobre ?reas Protegidas da CDB, aprovado em 2004, durante a COP7. Para P?dua (1997), a pol?tica de expans?o de UCs no pa?s, nas ?ltimas d?cadas, tem sido uma estrat?gia relevante para conter os impactos de um padr?o de ocupa??o desenfreada do territ?rio e de uso imprevidente dos recursos naturais. As UCs, ainda que de modo d?bil, t?m viabilizado a sobreviv?ncia de espa?os nos quais os processos de reprodu??o da biodiversidade e de evolu??o biol?gica transcorrem com menos abalos de origem antr?pica, o que contribui para a conserva??o dos biomas brasileiros e da sua biodiversidade (P?DUA, 1997; NOGUEIRA NETO, 2002). Como bem observado por Drummond et al. (2011), a expans?o das UCs no territ?rio brasileiro e a complexifica??o do sistema de UCs criou novos desafios para as pol?ticas p?blicas ambientais. Dentre tais desafios incluem-se uma crescente demanda por: 1) profissionais para a gest?o dessas ?reas; 2) regulariza??o fundi?ria em de todas essas ?reas; 3) investimentos em infraestrutura que permitam a utiliza??o e a gest?o das UCs e 4) planejamento integrado dos conjuntos de UCs federais, estaduais e municipais. A Tabela 2 abaixo apresenta dados que permitem visualizar o crescimento dos n?meros e das ?reas de UCs federais no Brasil, nas ?ltimas oito d?cadas. Observa-se que a d?cada de 1980 e a d?cada de 2000 foram os dois momentos de pico da pol?tica de cria??o de UCs federais. Na d?cada de 1980, foram criadas 92 UCs, que responderam por 19 50 milh?es de hectares protegidos, enquanto na d?cada de 2000 foram criadas 115 UCs federais, que abrangeram 37 milh?es de hectares de ?reas protegidas. Tabela 2 - Evolu??o da extens?o de ?reas submetidas ? prote??o por UCs federais no Brasil, por d?cadas, no per?odo de 1930 a 2009. Fonte: Drummond et al. (2011). No per?odo compreendido entre 1930 a 1960, a expans?o das UCs se deu a passos lentos, sobretudo, como apontam Drummond et al. (2011) e Franco et al. (2009), pela aus?ncia de crit?rios consolidados para a cria??o de UCs, pois naquele per?odo se privilegiavam apenas ?reas pequenas, de f?cil acesso ou pr?ximas aos centros urbanos. A partir da d?cada de 1970, em parte influenciados pela ideia de seguran?a nacional e, em parte pela evolu??o dos estudos no campo da biologia da conserva??o, surgiram novos crit?rios para a cria??o de UCs, relacionados ao tamanho (cria??o de UCs com grandes extens?es), localiza??o (prefer?ncia por UCs em ?reas interioranas ou de fronteira) e representatividade ecossist?mica (identifica??o de nichos biol?gicos sens?veis) (P?DUA, 1997; DRUMMOND, 1997; MORSELLO, 2001; ARA?JO, 2007). Dados coletados pelo ISA (Tabela 3), no in?cio do ano de 2011, apresentaram o seguinte perfil de distribui??o de UCs federais por categoria e modalidade: D?cadas ?rea submetida protegida (ha) ?rea protegida acumulada no per?odo (ha) 1930-1940 218.081,93 218.081,93 1940-1950 39.410,56 257.492,49 1950-1960 575.252,38 832.744,87 1960-1970 687.342,40 1.520.087,27 1970-1980 5.804.734,70 7.324.821,97 1980-1990 19.058.425,89 26.383.247,86 1990-2000 13.005.304,83 39.388.552,69 2000-2009 37.460.218,61 76.848.771,30 51 Tabela 3 ? Perfil das UCs federais no Brasil, por modalidade, n?mero e rela??o com a extens?o territorial nacional em 2011. Fonte: ISA, 2011. Em termos de categorias e de tipos de UCs mais representativas no Brasil, destacam- se os parques nacionais, UCs de prote??o integral, e as florestas nacionais e as reservas extrativistas, UCs de uso sustent?vel. As duas categorias abrangem mais de 50% da extens?o de UCs no pa?s (se forem levados em conta as extens?es das UCs estaduais e municipais). Os parques ocupam uma ?rea territorial de 345.093km. Em 88,3% da ?rea total protegida por UCs, no pa?s, s?o permitidas atividades produtivas diversas, conforme os dados apresentados na Tabela 4, abaixo: 52 Tabela 4 ? Classes de uso, principais usos e participa??o das diferentes categorias de unidades de conserva??o no Sistema Nacional de Unidades de Conserva??o em 2010. Classe de uso Principais tipos de uso conforme a Lei n? 9.985/2000 Categoria de Manejo Representatividade da categoria (%) ?rea do territorial nacional abrangida (%) 1- Pesquisa cient?fica e educa??o ambiental Desenvolvimento de pesquisa cient?fica e de educa??o ambiental REBIO, ESEC 11,7 1,95 2- Pesquisa cient?fica, educa??o ambiental e visita??o Turismo em contato com a natureza PARQUE, RPPN 24,7 4,09 3 ? Produ??o florestal, pesquisa cient?fica e visita??o Produ??o florestal FN, FE 19,3 3,21 4 ? Extrativismo, pesquisa cient?fica e visita??o Extrativismo por popula??es tradicionais RESEX 9,0 1,50 5 ? Agricultura de baixo impacto, pesquisa cient?fica, visita??o, produ??o florestal e extrativismo ?reas p?blicas e privadas onde a produ??o agr?cola e pecu?ria ? compatibilizada com os objetivos da UC RDS, RVS, MN 8,1 1,34 6 ? Agropecu?ria, atividade industrial, n?cleo populacional urbano e rural Terras p?blicas e particulares com possibilidade de usos variados visando a um ordenamento territorial sustent?vel APA, ARIE 27,2 4,50 Fonte: MMA, 2011. 1.4 AS UCs ESTADUAIS Em 2010, existiam no Brasil 615 UCs estaduais enquadradas nas categorias do SNUC e essas UCs ocupavam aproximadamente 75.540.950,48 hectares o que se aproximava do total de ?reas protegidas por UCs federais (76.848.771,30 hectares). 53 A distribui??o das UCs estaduais por modalidade e categoria em 2010 pode ser visualizada a partir da Tabela 5: Tabela 5 ? Distribui??o das Unidades de Conserva??o estaduais por grupo, categoria e participa??o territorial em 2010. Grupo Categorias N? de UCs % de UCs Estaduais ?rea (Ha) % ?rea de UCs Estaduais Prote??o Integral Esec 58 9,43 4.796.846,39 6,35 MN 13 2,11 62.599,41 0,08 Parque 195 31,71 9.063.804,27 12,00 Rebio 29 4,72 1.358.291,05 1,80 RVS 7 1,14 128.249,61 0,17 PI Total 302 49,11 15.409.790,73 20,40 Uso Sustent?vel APA 187 30,41 33.230.809,62 43,99 Arie 25 4,07 37.278,89 0,05 Flona 45 7,32 13.889.585,43 18,39 RDS 28 4,55 10.914.292,76 14,45 Resex 28 4,55 2.059.193,06 2,73 US Total 313 50,89 60.131.159,75 79,60 Total Geral 615 100 75.540.950,48 100 Fonte: Drummond et al. (2011). H? um grande desequil?brio entre a representatividade da extens?o das UCs de uso sustent?vel (79,6%) e das UCs de prote??o integral (20,4%) no plano estadual. Apesar disso, em termos de distribui??o dos n?meros de UCs por categoria, h? um equil?brio entre os dois tipos, 49,1% para a UCs de prote??o integral e 50,9% para UCs de usos sustent?vel. Na esfera estadual, as ?reas de prote??o ambiental constituem o tipo de UCs mais representativo, ocupando 45,6% dos territ?rios protegidos por UCs. A segunda categoria de UCs mais relevante em termos de extens?o, a dos parques estaduais, responde por 31,71% (195 unidades) do n?mero de UCs estaduais e por 12% da ?rea total protegida por UCs nos estados, cifra abaixo das florestas nacionais e RDSs. No tocante ?s ?reas das unidades estaduais de prote??o integral, vemos que as reservas biol?gicas respondem por apenas 4,7% do territ?rio protegido, al?m de essa distribui??o espacial ser desigual entre os diferentes biomas. As esta??es ecol?gicas, por sua vez, s?o a terceira categoria mais numerosa (58 unidades) de UC estaduais, apesar de responderem por apenas 9,4% do territ?rio protegido, o que indica que, em m?dia, t?m unidades de pequeno porte, com exce??o ? Esta??o Ecol?gica do Gr?o-Par?, a maior UC de prote??o integral do planeta, que possui ?rea de 4.203.563,41 hectares, ou seja, 87% do total da ?rea protegida por esta categoria de UC no plano estadual (WANDERLEY, 2009). As florestas estaduais, por sua vez, ocupam 18,4% da ?rea total protegida por UCs estaduais e 54 s?o a quarta modalidade mais representativa nesse ?mbito. As RESEXs (28unidades) e as RDSs (28 unidades) ocupam cerca de 3% e 14% da ?rea protegida por UCs estaduais, respectivamente. Drummond et al. (2011) chamaram a aten??o para o fato de que as 28 reservas de desenvolvimento sustent?vel estaduais existentes em 2010 ocupavam uma ?rea maior que os 195 parques estaduais existentes no mesmo per?odo, indicando a exist?ncia de unidades muito extensas protegidas sob essa categoria. Quanto ? distribui??o das UCs estaduais, os estados de Alagoas, Piau? e Roraima n?o t?m UCs de prote??o integral pr?prias, o que pode indicar que a tem?tica da conserva??o da biodiversidade ainda n?o amadureceu ou n?o entrou na agenda de formula??o das pol?ticas p?blicas ambientais naqueles estados. O estado do Acre possui apenas uma UC de prote??o integral, o que pode indicar uma op??o pol?tica voltada para o desenvolvimento de atividades econ?micas no interior de UCs de uso direto, indisponibilidade de ?reas que permitam o estabelecimento de UCs ou a incapacidade ou disposi??o do estado para instituir um sistema estadual de unidades de conserva??o diversificado. Os tr?s estados com maiores n?meros de UCs de prote??o integral, no ano de 2010, eram S?o Paulo (57), Minas Gerais (51) e Paran? (33). Juntos, esses tr?s estados concentravam 46,69% das UCs de prote??o integral estaduais. Em linhas gerais, o parque estadual ? a categoria mais numerosa em todos os estados que t?m UCs de prote??o integral estaduais e a ?rea de prote??o ambiental ? a categoria mais numerosa entre as UCs estaduais de uso sustent?vel (187), seguida pela floresta estadual (45) e pelas reserva extrativista e reserva de desenvolvimento sustent?vel (ambas com 28 UCs cada). As florestas estaduais e as reservas de desenvolvimento sustent?vel respondem juntas por 41% da ?rea total do grupo de UCs de uso sustent?vel nos estados: 23,10% (13.889.585,43 hectares) e 18,15% (10.914.292,76 hectares), respectivamente. Apesar de o estado da Bahia deter o maior n?mero de APAs (32), o estado do Par? responde pela maior extens?o de UCs sob essa categoria, com 6.863.925,24 hectares. Ainda que o estado de S?o Paulo tenha o maior n?mero de florestas estaduais (11), os estados do Par?, do Amazonas e do Amap?, juntos, respondem pela maior ?rea protegida sob essa categoria (91% da ?rea total). No comparativo entre RESEXs e RDSs por estados, o estado do Amazonas tem o maior n?mero de reservas de desenvolvimento sustent?vel, concentrando 15 das 28 reservas existentes em 2010, al?m de responder pela maior ?rea protegida sob essa modalidade ? 90% da ?rea total, 9.898.418,37 hectares. O estado de Rond?nia tem o maior 55 n?mero de reservas extrativistas, 21, que correspondem a 49% do total da ?rea dessa categoria de UCs nos estados (DRUMMOND et al.; ISA, 2011; MMA, 2011). Diversos s?o os fatores que podem explicar as diferentes distribui??es das categorias de UCs pelos estados e a predomin?ncia de um determinado tipo de UC em uma localidade. No caso brasileiro, o modo de distribui??o das compet?ncias ambientais entre os entes federativos e o pr?prio arranjo federativo brasileiro s?o elementos importantes para compreender o processo de cria??o de UCs nos estados. Esses elementos ser?o objeto de an?lise no pr?ximo cap?tulo. 56 2 ARRANJO FEDERATIVO, DESCENTRALIZA??O E AS POL?TICAS P?BLICAS AMBIENTAIS NO BRASIL Este cap?tulo apresenta uma reflex?o te?rica sobre os impactos do processo de descentraliza??o de pol?ticas p?blicas no Brasil sobre a condu??o da agenda ambiental pelos governos estaduais, bem como a amplia??o dos poderes dos governadores brasileiros para a defini??o de suas agendas de pol?ticas p?blicas, em especial, a ambiental, ap?s o processo de redemocratiza??o de 1988. 2.1 ARRANJO FEDERATIVO Os dois elementos b?sicos que caracterizam um sistema de organiza??o federativa s?o o seu desenho constitucional e a forma como ? realizada a divis?o territorial de poder governamental. Existem autores que apontam outros elementos acess?rios que caracterizam os sistemas federativos, tais como a forma de organiza??o partid?ria e a cultura pol?tica (ALMEIDA, 2001). Compreender as manifesta??es territoriais do federalismo implica analisar em profundidade as formas como ocorrem as divis?es de compet?ncias entre os entes federativos e como as diferentes configura??es econ?micas e as pol?ticas regionais s?o reverberadas pelo governo central, no caso brasileiro, pela Uni?o. Rodden (2005) aponta que o federalismo n?o deve ser compreendido com uma forma ?nica e particular de distribui??o de autoridade e de compet?ncias entre diferentes inst?ncias de governo. Para o autor, trata-se de um processo complexo de estrutura??o de institui??es, por meio das quais a autoridade ? redistribu?da entre os diferentes n?veis governamentais. Sendo o pr?prio federalismo um contrato entre as partes, ? necess?rio obter o consentimento ou a coopera??o ativa das unidades subnacionais para que o sistema de distribui??o de autoridade funcione. Antes de examinar os detalhes das institui??es que balizam os contratos federais, ? importante compreender como e por que os contratos federais, de maneira geral, s?o estabelecidos. Neste estudo, as dimens?es legais e pol?ticas analisadas do arranjo federativo brasileiro s?o as grandes institui??es que sustentam a constru??o das pol?ticas estaduais de conserva??o. Celina de Souza (2005) aponta que tanto a defini??o quanto a 57 opera??o do federalismo est?o imersas em condi??es hist?ricas que fizeram emergir o contrato original entre os entes federados. Na ci?ncia pol?tica, pode-se dizer que h? duas linhas interpretativas sobre as raz?es/motiva??es para o estabelecimento de arranjos federativos. Uma linha, defendida por Riker (1964) e seus seguidores, defende a ideia de que as federa??es modernas surgiram a partir de negocia??es que visavam garantir a defesa militar de diferentes territ?rios contra um inimigo comum, ainda que o arranjo federativo fosse capaz de gerar efeitos spill-over positivos como o estabelecimento do livre com?rcio e a cria??o de uma moeda comum para diferentes territ?rios. Uma segunda linha, aqui representada por Stepan (1999), defende que os arranjos federativos nascem por imposi??o, devido a movimentos colonialistas e de conquista. Conforme Riker (1964), as alian?as e as confedera??es s?o arranjos organizativos caracterizados pela instabilidade, pelo comportamento oportunista de seus membros e por problemas de a??o coletiva. Entretanto, se forem constru?dos incentivos para a coopera??o, por meio de um forte alinhamento pol?tico e oferta de bens comuns relevantes (seguran?a, retorno econ?mico, redu??o dos custos de transa??o entre os agentes), os representantes pol?ticos dos diferentes territ?rios ou das entidades envolvidas no arranjo organizativo podem negociar uma nova estrutura de governo baseada em um governo central forte e em regras decis?rias que n?o se pautam pelo princ?pio da unanimidade. Dessa forma, uma vez estabelecido o contrato federalista, ele permaneceria ap?s a derrota de uma amea?a comum, devido aos seus efeitos ben?ficos de spill-over. Stepan (1999), por sua vez, nega o car?ter volunt?rio inicial dos arranjos federativos. Para ele, muitos estados multinacionais formaram-se como movimento contr?rio a uma press?o de fragmenta??o pol?tica e territorial impulsionados por ondas anticolonialistas/separatistas. O pacto federal seria o ?nico instrumento vi?vel para conservar a unidade nacional de um territ?rio e servir como instrumento de prote??o contra interesses de for?as estrangeiras ou de conflitos entre diferentes etnias em um mesmo territ?rio. No caso latino americano, de fato, a tese de Stepan parece mais aplic?vel. Mas, qual seria, ent?o, a rela??o entre os arranjos federalistas e os processos de descentraliza??o de pol?ticas p?blicas? S?o processos que se influenciam mutuamente. Conforme Rodden (2005), a intera??o entre os dois fen?menos pode ser mais bem compreendida se for adotado o entendimento de que a descentraliza??o, no campo das pol?ticas p?blicas, nas ?ltimas d?cadas do s?culo XX e primeira d?cada do s?culo XXI, n?o consistiu em uma transfer?ncia l?quida de autoridade ou de recursos fixos dos n?veis 58 centrais de governo para os subnacionais. Tampouco o federalismo pode ser compreendido como a aloca??o fixa de esferas de autonomia do governo central e dos entes federativos. Ainda segundo Rodden (2005), uma constru??o te?rica robusta sobre a rela??o entre os fen?menos federalismo e descentraliza??o permite analisar as causas e os efeitos da distribui??o compartilhada de autoridades pol?tica, fiscal e de pol?ticas p?blicas. Eis o porqu? de os dois elementos terem sido tomados neste estudo como componentes de fundo para uma an?lise da pol?tica de cria??o de unidades de conserva??o no estado do Amazonas neste estudo. 2.2 DESCENTRALIZA??O ? ALGUNS CONCEITOS O processo de descentraliza??o das pol?ticas p?blicas foi refor?ado, nas d?cadas de 1970 e 1980, como um modelo alternativo de atua??o do Estado, via o estabelecimento de parcerias com outros n?veis de governo ou com agentes da sociedade civil, como forma de aperfei?oar a oferta de servi?os p?blicos. Essa onda de descentraliza??o foi tamb?m uma resposta ? fal?ncia de um modelo anterior de interven??o governamental centralizado e planificado, que se mostrou incapaz de responder ?s novas demandas sociais, pol?ticas e econ?micas de um mundo marcado por uma nova forma de organiza??o econ?mica neoliberal (FALETTI, 2010; ARRETCHE, 1996). Esse processo esteve alicer?ado no princ?pio da subsidiariedade. Em outras palavras, acreditava-se na ideia de que todos os processos de tomada de decis?o, coleta de impostos e de gerenciamento de pol?ticas p?blicas deveriam ser realizados juntos aos n?veis mais baixos de governo (ou mais pr?ximos ?s popula??es) como forma de responder ?s mudan?as econ?micas e pol?ticas da ?poca (FALLETI, 2010). Mesmo que de forma fragmentada e descont?nua, o processo de descentraliza??o das pol?ticas p?blicas, afirmam alguns autores, ocorreu de forma mais intensa e prof?cua na Am?rica Latina, viabilizando a constru??o de pol?ticas p?blicas que reavivaram os interesses subnacionais e as pol?ticas territoriais (FALLETI, 2010; FARAH, 2006; SUBIRATS, 2006; SCARDUA, 2003; BURSZTYN, 2003). O Brasil e a Col?mbia foram os pa?ses latino-americanos nos quais a onda de descentraliza??o reverberou com mais for?a. Um volume significativo de poder foi devolvido aos governadores e prefeitos (FALETTI, 2010; ABRUCIO, 1998; SCARDUA, 2003; MAINWARING, 1999). Para Celina Souza (2006; 1997), Brasil e Col?mbia iniciaram os seus processos de descentraliza??o p?s-desenvolvimentista com medidas de descentraliza??o 59 pol?tica; ?...a decis?o de descentralizar foi tomada pelos representantes eleitos e pelos pol?ticos subnacionais, e n?o pelo governo central?. (SOUZA, 1997, p.16). Uma vasta gama de estudos vem buscando identificar as consequ?ncias dos processos de descentraliza??o sobre diversos aspectos da vida pol?tica: no aspecto da accountability pol?tica e a sua rela??o com a democracia (MANOR, 1999), da governan?a local (Borja, 1984), da efici?ncia da aloca??o de recursos (RUA & AGUIAR, 2006), entre outros. O termo descentraliza??o pode ser definido de acordo com diferentes perspectivas, disciplinares e ideol?gicas. Rondinelli definiu a descentraliza??o, a partir de uma perspectiva administrativa, como ?[...] a transfer?ncia de responsabilidade para planejar, gerenciar, promover a arrecada??o de recursos e a aloca??o de recursos recebidos do governo central e de suas ag?ncias para unidades subordinadas ou outros n?veis de governo?. (RONDINELLI, 1989, p. 59). Buchanan (1987), por sua vez, sob uma perspectiva econ?mica, definiu a descentraliza??o como uma forma de viabilizar a execu??o de pol?ticas p?blicas de forma mais eficiente. Borja (1984) interpretou a descentraliza??o como uma ferramenta de democratiza??o das pol?ticas p?blicas. Segundo o autor, a descentraliza??o deveria ser concebida como um ve?culo para promover a participa??o dos cidad?os na agenda estatal, ainda que esse processo implique em burocratiza??o excessiva da execu??o de pol?ticas p?blicas, perda de coer?ncia e agilidade nos processos decis?rios e aumento do gasto de funcionamento interno do aparato estatal. Buarque (1999), em uma linha de argumenta??o semelhante ? de Borja (1984), definiu descentraliza??o como: [...] a transfer?ncia da autoridade e do poder decis?rio de inst?ncias [formalmente] agregadas para unidades espacialmente menores, entre as quais os munic?pios e as comunidades, conferindo capacidade de decis?o e autonomia de gest?o para as unidades territoriais de menor amplitude e escala. (Buarque, 1999, p. 16). De acordo com Rondinelli (1990), ? poss?vel estabelecer uma grada??o entre os diferentes n?veis de descentraliza??o encontrados no ?mbito da administra??o p?blica, de acordo com o grau de autonomia conferido aos diferentes entes governamentais. Os tr?s tipos ou graus de descentraliza??o, conforme a classifica??o de Rondinelli, seriam: desconcentra??o, delega??o e devolu??o. 60 A desconcentra??o n?o provoca grandes mudan?as na parcela m?nima de autonomia atribu?da aos entes governamentais subordinados a um governo central. Ela provoca movimentos de dispers?o da responsabilidade p?blica de execu??o de determinada pol?tica entre as diferentes autoridades subordinadas ao governo central ou por regi?o geogr?fica, sem alterar a autonomia desses agentes para a constru??o de novas agendas de pol?ticas p?blicas (SCHNEIDER, 2003). A arquitetura governamental baseada em processo de desconcentra??o caracteriza-se pela perman?ncia do governo central como inst?ncia superior do processo decis?rio e do desenho das pol?ticas p?blicas (SCHNEIDER, 2003; KELLY, 2005). A delega??o permite a transfer?ncia efetiva de responsabilidades do governo central para os governos locais ou, ainda, para organiza??es sociais aut?nomas n?o ligadas ao governo central. A delega??o permite um grau maior de autonomia aos entes governamentais, em compara??o com a desconcentra??o. Contudo, nesse modelo de arquitetura governamental, tanto as organiza??es sociais aut?nomas quanto os governos locais devem, de certa forma, prestar contas de suas a??es ao governo central, seja por meio de arranjos contratuais pol?ticos, de auditoria ou de relat?rios de desempenho (FALETTI, 2006; MONTERO, 2001; SCHNEIDER, 2003). O ?ltimo grau de autonomia poss?vel em processos de descentraliza??o - conforme a categoriza??o de Rondinelli (1990) - ? a devolu??o. Na defini??o de Schneider (2003): ??under ?devolution?, the central government allows quasi-autonomous local units of government to exercise power and control over the transferred policy?. (SCHNEIDER, 2003, p. 38). Nos arranjos de descentraliza??o baseadas na devolu??o, os governos locais passam a ter maior protagonismo em todo o ciclo da pol?tica p?blica, desde o processo de concep??o e desenho, passando pela execu??o e o acompanhamento e monitoramento. Nesse arranjo, como apontam Andersson et al. (2008) e Schneider (2003), o governo local s? pode ser constrangido pelo governo central a prestar contas de suas a??es se o governo central dispuser de capacidade para amea?ar os recursos ou a autoridade do governo local6. Trabalhar com a categoria geral ?descentraliza??o? implica perder a riqueza de detalhes e de nuances encontrada na caracteriza??o dos graus de autonomia poss?veis na arquitetura governamental. Ainda assim, no presente trabalhou optou-se por trabalhar com a categoria geral, sem entrar em detalhes sobre as particularidades de cada nuance quando aplicadas ao caso das pol?ticas p?blicas ambientais brasileiras. Isso se fez por necessidade 6 An arm?s length relationship, na defini??o de Schneider (2003). 61 de simplifica??o conceitual, ainda que essa simplifica??o seja pass?vel de cr?ticas por te?ricos mais puristas (SOUZA, 2006; GIBSON, 2004; SCHNEIDER, 2003). O processo de descentraliza??o ? entendido neste trabalho como a transfer?ncia de autoridade e de responsabilidades do governo central a outros entes federativos ou a outras inst?ncias da hierarquia pol?tico-administrativa e territorial de um Estado. 2.3 O ARRANJO FEDERATIVO NO BRASIL E SUA RELA??O COM A DESCENTRALIZA??O DA POL?TICA AMBIENTAL A forma federativa de governo foi introduzida no Brasil em 1889 e detalhada na Constitui??o de 1891 (SOUZA, 2005). Desde ent?o, o componente federativo permeou todas as Constitui??es brasileiras e impactou a maneira como as quest?es pol?ticas s?o conduzidas e gerenciadas pelos diferentes entes federativos (SOUZA, 2005; FAORO, 2008). Diferentemente dos arranjos federativos cl?ssicos, a forma federativa adotada no pa?s n?o foi fruto de resposta de um conjunto de estados soberanos e independentes que se uniram para manter uma unidade baseada em uma identidade comum (FALETTI, 2006). A institui??o da forma federativa no Brasil se deu de dentro para fora, por meio de decretos, sem observar elementos que considerassem a forma de vida da popula??o brasileira no momento hist?rico do final do s?culo XIX, o que produziu uma federa??o imperfeita (MORAIS & VANDRESEN, 2003). De acordo com Affonso (1997), o arranjo federativo brasileiro foi uma resposta ? estrutura centralizada no per?odo imperial. Pretendia marcar a nova forma de governo, o republicanismo, como uma estrutura descentralizada e aut?noma. Ainda dentro do per?odo republicano brasileiro, o arranjo federativo passou por diversos movimentos de descentraliza??o e de recentraliza??o pol?tica e fiscal que, por sua vez, impactaram a autonomia dos entes estatais em diferentes per?odos. Affonso (1997) identifica a exist?ncia de seis per?odos marcantes de transforma??es pol?tico-institucionais no Brasil sob o regime de governo republicano: 1) a primeira Rep?blica (1889 a 1930); 2) o Estado Novo (1930-1945); 3) a restaura??o democr?tica (1945-1964); 4)o regime militar (1964-1985); 5) a Nova Rep?blica (iniciada com a promulga??o da Constitui??o de 1988) e; 6) as elei??es diretas para presidente em 1989. Gibson (2004) aponta que a maioria dos estudos brasileiros sobre o fen?meno do federalismo, p?s 1988, acabaram por utilizar o conceito de descentraliza??o como sin?nimo 62 de federalismo, esquecendo que o federalismo tem especificidades constitucional e pol?tica pr?prias que n?o s?o encontradas em arranjos de descentraliza??o. Entretanto, ? poss?vel refutar as afirma??es de Gibson (2004) se for levado em conta, sobretudo no campo das pol?ticas ambientais, que os movimentos de descentraliza??o se confundem com uma consolida??o tardia do federalismo brasileiro. Al?m disso, levando-se em conta os diagn?sticos de Riker (1975), as dificuldades e atipicidades do funcionamento do federalismo brasileiro est?o mais ligadas ? incapacidade dos governos estaduais e federal de coordenar a execu??o das pol?ticas p?blicas do que do desenho imperfeito da arquitetura constitucional brasileira. Souza (2005) apontou que o desenho constitucional brasileiro ? respons?vel pela acomoda??o das diferen?as regionais, o que contribui para a distribui??o assim?trica de poder entres os entes estaduais e municipais. Isso, por fim, d? maior respaldo aos estudos no campo da ci?ncia pol?tica e da Administra??o, que optam por privilegiar a quest?o da descentraliza??o como componente interveniente no modus operandi das pol?ticas p?blicas. Ao tomar a descentraliza??o como elemento interveniente no processo de constru??o das pol?ticas p?blicas brasileiras, busca-se compreender como alguns elementos se relacionam no processo de constru??o de uma pol?tica ambiental em um dado per?odo e regi?o. Tais elementos incluem a distribui??o territorial fragmentada, a exist?ncia de um sistema multipartid?rio, a exist?ncia de uma estrutura financeira e or?ament?ria complexa, a presen?a de uma diversidade de biomas e a intera??o entre uma multiplicidade de institui??es. A Constitui??o 1988 elevou os munic?pios ? condi??o de unidade federada e estabeleceu princ?pios b?sicos para a reparti??o de compet?ncias entre os entes federados. Al?m disso, previu, pela primeira vez em uma carta constitucional brasileira, uma prote??o governamental mais ampla e compartilhada entre os entes federativos sobre o meio ambiente nacional (artigos 196 a 204, 225, 231 e 232). Souza (1992) chama a aten??o para o fato de que a Constitui??o de 1988 criou uma situa??o quase paradoxal no campo ambiental: promoveu processos profundos de descentraliza??o na execu??o das pol?ticas p?blicas ambientais, por?m sem transferir poder de decis?o sobre a gest?o dos recursos naturais aos entes federados: A Constitui??o de 1988, reconhecidamente descentralizada em diversos aspectos, tratou o meio ambiente de forma paradoxal, descentralizando mais o seu controle e pouco a decis?o sobre o uso dos recursos, na medida em que mant?m a propriedade da Uni?o sobre as terras destinadas ? preserva??o ambiental e os potenciais de energia hidr?ulica, incompat?vel, em parte, com a ado??o da compet?ncia concorrente para a prote??o das paisagens naturais not?veis e a preserva??o da floresta, fauna e flora. Outra compet?ncia concorrente agora determinada ? a do acompanhamento e fiscaliza??o das concess?es de direitos de pesquisa e explora??o dos recursos h?dricos e 63 minerais. Assim, a constitui??o concedeu espa?o para os estados membros, as pr?ticas de controle e muito pouco para a tomada de decis?es. (SOUZA, 1992, p. 6). A Constitui??o de 1988 promoveu tamb?m a transfer?ncia de grandes volumes de recursos da Uni?o para os estados e munic?pios, sem contrapartida de uma transfer?ncia efetiva de atribui??es e responsabilidades na ?rea ambiental. Dessa forma, esperava-se que estados e munic?pios fossem empoderados e que assumissem a condu??o de diversas agendas ambientais de forma mais eficiente do que a Uni?o. Contudo, a inexist?ncia de instrumentos legais que incentivassem os estados e munic?pios a abra?ar as novas agendas e a falta de um corpo institucional que viabilizasse a sua atua??o em suas jurisdi??es acabou ?sobrecarregando? a Uni?o, que continuou a atuar em algumas ?reas devido ? in?rcia de estados e munic?pios. Esse quadro pode ser observado no tocante ? cria??o das unidades de conserva??o at? o in?cio da d?cada de 2000. A partir da d?cada de 2000, ocorreu um movimento diferente, em alguns estados brasileiros da regi?o Norte, que levou os governos estaduais a investirem na cria??o e na implementa??o de UCs em seus territ?rios. Investigar as motiva??es que levaram alguns estados a alterar sua agenda ambiental ? um dos primeiros passos para compreender como o arranjo federativo brasileiro pode ser um elemento interveniente na conforma??o de pol?ticas p?blicas. 2.4 MOTIVA??ES PARA A CRIA??O DE UCS NO BRASIL E NA REGI?O AMAZ?NICA Como apontam Dourojeanni e P?dua (2007), as sociedades sempre buscaram conservar algumas ?reas naturais espec?ficas em diferentes momentos hist?ricos e por diversas motiva??es. Algumas motiva??es tinham fundamentos filos?ficos e transcendentais, como no caso dos movimentos pela prote??o de territ?rios sagrados para as popula??es tradicionais; em outros casos, buscava-se a preserva??o de nascentes ou fontes de ?gua, ou, a prote??o de estoques de ca?a, etc (C?MARA CASCUDO, 1993; BRASIL, 2005; SIMONIAN, 2000). Para Diegues (1994), o estabelecimento de UCs - conforme as defini??es aceitas atualmente - ? motivado pelo enfrentamento entre os elementos civiliza??o versus selvagem, ser humano versus mundo natural. Esse enfrentamento sempre esteve presenta nas discuss?es filos?ficas e pol?ticas sobre as implica??es cient?ficas, sociais e econ?micas do processo de estabelecimento de UCs. 64 O dado tomado como relevante para este estudo ? o processo pol?tico do estabelecimento das UCs, geralmente criadas em processos top-down, no qual o pressuposto da incompatibilidade de coexist?ncia entre o elemento humano e natural foi a regra durante muitos anos. No Brasil, desde o final do s?culo XVIII, os projetos voltados para a conserva??o/preserva??o da natureza sempre estiveram ligados ? ideia de necessidade de conforma??o de uma unidade nacional, com forte apelo nacionalista. A constru??o de um projeto s?lido de soberania nacional era mais relevante do que as motiva??es est?ticas ou filos?ficas relacionadas ? conserva??o da natureza (ZHOURI, 2004, 2010; MACDONALD, 2005). Os recursos naturais foram encarados como o grande passaporte para a promo??o do crescimento econ?mico do pa?s e por isso deveriam ser preservados e em alguns casos utilizados de forma racional. A nega??o do modo colonial de explora??o da terra seria, dessa forma, o verdadeiro caminho para se conquistar a identidade brasileira e desenhar um novo processo de ocupa??o do territ?rio (DEAN, 1996). Entretanto, nos ?ltimos dois s?culos (XIX e XX), os processos de ocupa??o da Amaz?nia Legal e do interior do Brasil foram marcados por ondas de desmatamento, exacerba??o de conflitos sociais e degrada??o dos recursos naturais (VER?SSIMO et al., 2004). Esses elementos permanecem presentes no imagin?rio social relativo aos processos de ?conquista? da natureza pelo homem brasileiro. Muito mais recentemente, por?m, a floresta amaz?nica despontou como o bioma s?ntese das duas vis?es brasileiras sobre a natureza, o ?inferno verde" ou a promessa de um futuro pr?spero, e carro-chefe da pol?tica ambiental brasileira. Na constata??o de Becker e Stenner: ?...[a] Amaz?nia tornou-se s?mbolo de quest?o ecol?gica em sua dupla face [desenvolvimento versus conserva??o ambiental], e da disputa geopol?tica [mundial]?. (BECKER & STENER, 2008, p.36). A partir da d?cada de 1980, conforme apontaram Hochstetler & Keck (2007), emergiram redes de ativismo ambiental no Brasil. Essas redes eram compostas por membros de ag?ncias de governos, pol?ticos, t?cnicos, representantes de diversos movimentos ambientalistas e ONGs internacionais e nacionais, que aproveitaram a crise do estado brasileiro da d?cada de 1980 para influenciar positivamente a pol?tica ambiental nacional, fora dos canais formais de intera??o pol?tica. O intenso processo de intera??o entre a burocracia governamental brasileira e os diversos atores da mobiliza??o socioambiental influenciaram o desenvolvimento de uma pol?tica ambiental com forte car?ter conservacionista e social. Na defini??o de Viola e Leis 65 (1995), vigorava no Brasil, at? ent?o, o ambientalismo bissetorial, conformado pelo protagonismo de associa??es ambientalistas e ag?ncias estatais de meio ambiente. Caracteriza o per?odo de 1980 a 1990 a amplia??o da participa??o de grupos sociais no movimento pela defesa do meio ambiente, em especial, grupos de seringueiros, que defendiam a manuten??o da atividade extrativista como uma forma de promover a prote??o da floresta aliada a uma agenda social mais ativa. Outro fator que tem contribu?do para a amplia??o das UCs a partir da d?cada de 1990 ? a crescente valoriza??o da biodiversidade como um elemento de poder pol?tico e econ?mico dos estados na configura??o geopol?tica mundial (DOUROJEANNI & P?DUA, 2007; MEDEIROS et al., 2011). A amplia??o de campanhas de sensibiliza??o p?blica sobre a import?ncia da conserva??o da biodiversidade e das florestas, a expans?o do ecoturismo como um nicho de mercado, a intensifica??o dos conflitos socioambientais e o n?mero crescente de instrumentos internacionais legais voltados ? prote??o da biodiversidade s?o elementos que t?m contribu?do, de diferentes formas, para a expans?o das UCs, seja para o uso direto/indireto de seus recursos biol?gicos, ou para a prote??o espacial de uma regi?o estrat?gica, ou como reconhecimento de direitos de popula??es tradicionais. 2.5 FUN??ES DE ESTADO E A DESCENTRALIZA??O DE POL?TICAS P?BLICAS AMBIENTAIS NO BRASIL A pol?tica ambiental pode ser definida como um conjunto de atividades e procedimentos executados pelo diferentes n?veis de compet?ncias do Estado que pretendem alcan?ar determinados fins de prote??o do meio ambiente e conserva??o da natureza (FERNANDEZ-V?TORA, 1997). Desde a d?cada de 1980, a maioria dos pa?ses em desenvolvimento vem promovendo a descentraliza??o de suas pol?ticas voltadas para o meio ambiente (ANDERSSON et al., 2010). Entretanto, o processo de descentraliza??o da pol?tica ambiental brasileira ? um fen?meno antigo. O conjunto de leis e normas relacionadas ? gest?o dos recursos naturais brasileiro come?ou a ser esbo?ado a partir 1930, durante o governo de Vargas, e permaneceu sem grandes modifica??es at? a d?cada de 1960 (AMARAL et al., s/d). A d?cada de 1960, conforme apontam Hochstetler & Keck (2007), marca o in?cio da fase moderna da pol?tica ambiental brasileira. De 1965 a 1970, a legisla??o federal referente 66 a florestas, ca?a e minera??o foi revista e ampliada, tanto no ?mbito federal como em alguns estados, em especial, Minas gerais, S?o Paulo e Rio de Janeiro. Na d?cada de 1980, foi institu?do o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), pela Lei n? 6.938, de 31 de agosto de 1981. Por meio do SISNAMA foi estabelecida a Pol?tica Nacional de Meio Ambiente (PNMA), cujo objetivo era definir padr?es que possibilitassem ?o desenvolvimento sustent?vel do pa?s, por meio da ado??o e do desenvolvimento de mecanismos e instrumentos capazes de conferir maior prote??o ao meio ambiente nacional?. O SISNAMA era o grande guarda-chuva institucional que abrigava o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), o Minist?rio do Meio Ambiente (MMA), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renov?veis (IBAMA) e ?rg?os da administra??o p?blica federal, setorial, estadual e municipal de meio ambiente. Em 22 de fevereiro de 1989, por meio da Lei n? 7.735, foi criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais. Pode-se dizer que a partir da cria??o do IBAMA a gest?o ambiental no pa?s come?ou a ser integrada, por o novo ?rg?o surgiu a partir da integra??o de quatro ?rg?os federais anteriores e que tratavam a quest?o ambiental de forma fragmentada: a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), vinculada ? Presid?ncia da Rep?blica; o Instituo Brasileiro de Desenvolvimento Florestal; a Superintend?ncia de Pesca (SUDEPE) e a Superintend?ncia da Borracha (SUDHEVEA). Ao CONAMA e ao MMA foram atribu?das as responsabilidades de formular pol?ticas p?blicas ambientais e de fazer a articula??o interinstitucional; ao IBAMA e aos outros ?rg?os ambientais federais, estaduais e municipais foi atribu?da a responsabilidade de execu??o da Pol?tica Nacional do Meio Ambiente, conforme descrito na Lei n? 6.938/81. A Lei n? 6.938/81 apenas desenhou a estrutura pol?tico-administrativa b?sica do SISNAMA (conforme o Quadro 3, abaixo). A regulamenta??o do sistema e a defini??o de responsabilidades mais restritas aos diferentes ?rg?os do sistema s? foram estabelecidas por meio do Decreto n? 99.274, de 6 de junho de 1990, atualizado pelo Decreto n? 6.792, de 10 de mar?o de 2009, que inseriu o Instituto Chico Mendes (ICMBio)7 na estrutura do SISNAMA. Entretanto, os dois decretos reguladores n?o conseguiram estabelecer de forma clara o modo de funcionamento do SISNAMA, contribuindo para a exist?ncia de um arranjo pol?tico-institucional confuso na ?rea ambiental (MARTINS e CUNHA FILHO, 2009). 7 O Instituto Chico Mendes de Conserva??o da Biodiversidade ? uma autarquia em regime especial, vinculada ao Minist?rio do Meio Ambiente, criada pela Lei Federal n? 11.516, de 28 de agosto de 2007, que tem como atribui??es a execu??o das a??es do Sistema Nacional de Unidades de Conserva??o, incluindo a proposi??o, implanta??o, gest?o, fiscaliza??o e prote??o de Unidades de Conserva??o institu?das pelo Governo Federal. Al?m disso, o ICMBio tem poder de pol?cia e de fiscaliza??o no ?mbito das UCs federais. 67 Classifica??o do ?rg?o ?rg?o Descri??o das fun??es ?rg?o Superior Conselho de Governo Assessorar o Presidente da Rep?blica no processo de formula??o das diretrizes para a ?rea ambiental e da Pol?tica Nacional do Meio Ambiente. ?rg?o Consultivo e Deliberativo Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) Assessorar o Governo e deliberar sobre normas e padr?es compat?veis com o meio ambiente. Estabelecer normas e padr?es federais que dever?o ser observados pelos Estados e Munic?pios, respeitada a liberdade dos dois ?ltimos entes para estabelecer crit?rios adequados ?s suas realidades, desde que os crit?rios adotados n?o sejam mais permissivos do que os estabelecidos no ?mbito federal. ?rg?o Central Minist?rio do Meio Ambiente (MMA) Planejar, coordenar, controlar e supervisionar a Pol?tica Nacional de Meio Ambiente e as diretrizes estabelecidas para a ?rea ambiental. ?rg?o Executor Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renov?veis (IBAMA) Formular, coordenar, fiscalizar, controlar, fomentar, executar e fazer executar a Pol?tica Nacional do Meio Ambiente e a preserva??o e conserva??o dos recursos naturais. ?rg?os Executor Instituto Chico Mendes De Conserva??o Da Biodiversidade (ICMBio) Executar as a??es do SISNAMA relacionadas ? gest?o das UCs federais. ?rg?os Seccionais Entidades Estaduais de Meio Ambiente Executar programas e projetos na ?rea ambiental; Controlar a fiscaliza??o das atividades degradadoras do meio ambiente nos estados. ?rg?os Locais Entidades Municipais de Meio Ambiente Controlar e fiscalizar as atividades degradadoras do meio ambiente nos munic?pios. Quadro 3 ? Estrutura pol?tico-administrativa do SISNAMA conforme a Lei Federal n? 6.938/81 e altera??es. Fonte: Elaborado pela autora a partir de MARTINS & CUNHA FILHO (2009). A caracter?stica mais marcante do estabelecimento do SISNAMA foi seu direcionamento para a execu??o descentralizada das pol?ticas, contando com reparti??o de responsabilidades entre as tr?s esferas de governo e a participa??o da sociedade civil na conserva??o do meio ambiente brasileiro (MMA, 1997). Durante o ano de 1987, uma ?Frente Verde?, constitu?da por parlamentares e membros do movimento ambientalista se mobilizou para inserir na nova Constitui??o de 1988 um cap?tulo referente ao meio ambiente. O cap?tulo representou uma grande conquista, 68 sobretudo simb?lica, mas a organiza??o estatal no campo ambiental ficou dependente do estabelecimento de outros instrumentos legais, nas d?cadas seguintes, para que as pol?ticas p?blicas se tornassem realidade. Em 1987, por meio de um acordo entre o Programa das Na??es Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o governo brasileiro, foram delineadas as primeiras linhas para a constru??o do Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA). As principais linhas de a??o do PNMA apoiadas pelos recursos do PNUD foram: a) o apoio ao desenvolvimento de institui??es mais s?lidas na ?rea ambiental; b) a cria??o de espa?os protegidos e, c) o fomento a novas estrat?gias de desenvolvimento nacional baseadas no planejamento e na integra??o regional (MMA, 1997). Em 1991, o PNMA foi implementado no pa?s por meio de um grande de acordo de financiamento com diversas ag?ncias multilaterais (KfW, BIRD e Banco Mundial, entre outros) (MMA, 1997). A cria??o de UCs, pelas tr?s esferas de governo, tornou-se um dos principais instrumentos de execu??o imediata do PNMA. A pr?pria lei da Pol?tica Nacional de Meio Ambiente criou a categoria de ?rea de Prote??o Ambiental, elemento importante no movimento de expans?o das categorias de UCs existentes no Brasil, conforme apontado no Cap?tulo 1. A execu??o do PNMA durante a d?cada de 1980 tornou clara a exist?ncia de um hiato administrativo e pol?tico entre as tr?s esferas de governo para a cria??o e administra??o de um sistema de UC efetivo e harm?nico. Em 1987, o CONAMA editou a Resolu??o n? 11, para superar uma parte do hiato entre as tr?s esferas de governo no tocante ? defini??o de categorias de ?reas protegidas e procedimentos b?sicos para a sua cria??o. Foi dado o primeiro passo para a cria??o do Sistema Nacional de Unidades de Conserva??o (SNUC), s? concretizado no ano 2000. Diversos autores apontam a promulga??o da Constitui??o Brasileira de 1988 como o grande marco da descentraliza??o das pol?ticas p?blicas no Brasil (SCARDUA, 2003; AZEVEDO et al. 2007; PELLEGRINI, 2006). Contudo, ? poss?vel dizer que o pa?s contava desde 1981 com um sistema de descentraliza??o para a pol?tica ambiental8. Hipoteticamente aquele esse quadro, permitiria maior permeabilidade dos ?rg?os ambientais ?s demandas da sociedade. 8 Ainda que o processo de conforma??o do sistema de pol?ticas ambientais no Brasil seja marcado, sobretudo, pela descentraliza??o, houve momentos de centraliza??o importantes para a constru??o da arquitetura institucional ambienta do pa?s, como no caso da cria??o do IBAMA em 1989 que permitiu a integra??o de diversas pautas ambientais, antes sob a ger?ncia de ?rg?os com vis?es diferentes e, por diversas vezes contradit?rias. 69 Entretanto, ele era de um sistema ambiental fraco, com baixa capacidade institucional inicial e baixa participa??o social. Al?m disso, a falta de clareza na defini??o das responsabilidades dos agentes estaduais e municipais sobre as pol?ticas ambientais brasileiras foi fator um fator que contribuiu para a fraqueza do sistema (SCARDUA, 2003). No caso brasileiro, em especial, Abrucio (1994) e Abrucio & Samuels (1997) apontam que a descentraliza??o de pol?ticas p?blicas se deu mais por necessidade do que por planejamento ? ocorreu sem coordena??o e defini??o de responsabilidades, sobretudo do n?vel estadual. Sendo assim, seria necess?rio construir um novo pacto federativo p?s 1988, em termos de revis?o de atribui??es para a arrecada??o de receitas e de responsabilidades, para que as unidades federativas pudessem executar as pol?ticas p?blicas com qualidade. Entretanto, como apontam Scardua e Burzstyn (2003) e Azevedo et al. (2007), a Pol?tica Nacional de Meio Ambiente nasceu descentralizada e imobilizada por n?o contar com instrumentos operacionais que viabilizassem a gest?o ambiental nacional de forma fluida. A PNMA n?o foi capaz de construir ou apontar os instrumentos necess?rios para uma revis?o do pacto federativo na ?rea das pol?ticas p?blicas ambientais. A falta de capacidade institucional e de recursos humanos levou ? instabilidade dos ?rg?os ambientais, o que culminou em um quadro de desestabiliza??o do sistema ambiental nacional, situa??o que permaneceu at? o in?cio da d?cada de 2000. Para C?sar (2003), n?o existia, at? o estabelecimento do SNUC, um conjunto doutrin?rio legalmente institu?do e sistematizado - aplic?vel ?s tr?s esferas de governo - que dispusesse sobre os princ?pios, crit?rios e estrat?gias de cria??o, implanta??o e manuten??o de UCs no Brasil. A descentraliza??o no campo das pol?ticas ambientais estaduais tem apresentado diferentes experi?ncias, tanto de sucessos quanto de fracassos. Scardua (2003) atribui essa diversidade de trajet?rias e estrat?gias ?s diferen?as sociais, econ?micas, pol?ticas e culturais verificadas nos diferentes estados brasileiros. A percep??o de Scardua (2003) confirma a afirma??o de Pierson (1998) que, na d?cada de 1990, defendia a ideia de que as pol?ticas p?blicas n?o s?o mero resultado das intera??es ocorridas no jogo pol?tico partid?rio e das prefer?ncias dos agentes pol?ticos, e sim, que as pr?prias pol?ticas p?blicas, em determinados momentos, s?o capazes de criar o jogo pol?tico. A partir de 1992, a agenda ambiental internacional ganhou destaque nos discursos do governo brasileiro, em especial, na ocasi?o da Confer?ncia das Na??es Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada na cidade do Rio de Janeiro. As pol?ticas ambientais ganharam espa?o no jogo pol?tico nacional. 70 Para Amaral et al. (s/d), Scardua (2003) e Banerjee (2009), a Constitui??o Federal de 1988 viabilizou a participa??o mais ativa dos estados e dos munic?pios na condu??o das pol?ticas p?blicas ambientais locais. A partir de 1988, ainda que de forma incerta e fr?gil, emergiram pol?ticas ambientais adaptadas ? realidade econ?mica e institucional de cada ente governamental, estimulando a intera??o entre agentes p?blicos e agentes econ?micos locais (LOPES et al., 1996). A Constitui??o Federal de 1988 transferiu parte das atribui??es e responsabilidades da Uni?o, no tocante ? gest?o de pol?ticas ambientais, aos entes estaduais e municipais, contudo, de forma n?o muito clara. Os dois dispositivos constitucionais que tratam do processo de descentraliza??o ambiental no pa?s, os artigos 23 e 24, n?o obrigam o estados e munic?pios a atuarem na ?rea ambiental. Eles penas explicitam que a prote??o ambiental ? responsabilidade comum (paralela ou cumulativa) de todos os entes federativos (artigo 23) e que estados e munic?pios possuem compet?ncia concorrente para elabora??o de leis sobre o meio ambiente, desde que sua legisla??o n?o seja conflitante com os dispositivos federais (artigo 24). Em ?ltima inst?ncia, a Constitui??o brasileira de 1988 dividiu de forma incerta e pouco eficiente as compet?ncias entre os entes federais sobre a prote??o e a gest?o do meio ambiente. Isso porque a sobreposi??o do poder federal sobre os poderes estaduais e municipais, no tocante a compet?ncia geral de elabora??o legislativa, suspende a efic?cia e a liberdade dos dois ?ltimos entes (CAPELLI, 2002). Como j? apontaram Scardua (2003) e Abrucio (1994), ? recorrente na literatura a percep??o de que o tipo de federalismo e de rela??es intergovernamentais estabelecidas nos diferentes ?mbitos de poder no Brasil t?m dificultado a promo??o de mudan?as em diferentes ?reas de interven??o do Estado. Tais ?reas incluem a descentraliza??o das pol?ticas sociais, tais como: sa?de, habita??o e educa??o; dos setores de infraestrutura, como: transporte e energia el?trica; finan?as p?blicas e estrutura fundi?ria; no setor ambiental. Ainda assim, muitos estados brasileiros v?m tentando ocupar as lacunas de poder criadas pelo novo ordenamento legal brasileiro. Dessa forma, a constru??o de pol?ticas ambientais acaba sendo o resultado de um conflito entre os projetos estaduais e o projeto da Uni?o. Em parte, tais conflitos s?o reflexos da pr?pria ambiguidade da Constitui??o brasileira no tocante ? distribui??o de compet?ncias na ?rea ambiental. Como aponta Machado (2004), a despeito da idealiza??o da lei de cria??o do Sistema Nacional de Meio Ambiente, o funcionamento das pol?ticas ambientais no Brasil, de forma 71 integrada entre os tr?s entes federativos (estados, Uni?o e munic?pios), ainda ? falho, devido a uma s?rie de conflitos de compet?ncias n?o solucionados. Se o processo de descentraliza??o na ?rea ambiental for entendido como elemento de implementa??o da Pol?tica Nacional de Meio Ambiente, afirmam Burzstyn e Shiki (2005), ele tem foi executado de forma descont?nua e seletiva nas ?ltimas duas d?cadas do s?culo XX. Nesse per?odo, os entes federativos, estados e munic?pios, passaram por diversos processos e movimentos de amplia??o e constri??o do poder decis?rio e da capacidade desenho e execu??o das pol?ticas p?blicas ambientais. Isso, exigiu a atua??o do governo central para conferir um n?vel m?nimo de coordena??o, ainda que imperfeita, ?s pol?ticas p?blicas ambientais. No caso das UCs, a Resolu??o CONAMA n? 11, de 1987, ? um exemplo claro da atua??o do governo federal como um agente importante para garantir um m?nimo de coordena??o entre os tr?s entes federativos no processo de condu??o das pol?ticas ambientais no pa?s. Contudo, a pr?pria incerteza com rela??o aos pap?is a serem desempenhados pelos entes federativos na ?rea ambiental tem criado espa?os de atua??o e inova??o para os governos estaduais que come?aram a ?esverdear? as suas agendas por diversos motivos: pol?ticos, econ?micos, sociais, por press?o de agentes externos, entre outros. 2.6 A DESCENTRALIZA??O DA POL?TICA AMBIENTAL NO BRASIL E SEUS IMPACTOS SOBRE O PODER DOS GOVERNADORES: AS UNIDADES DE CONSERVA??O ESTADUAIS Diferentemente do papel desempenhado pelos governos locais em outros pa?ses latino-americanos, no Brasil os estados t?m desempenhado um importante papel na din?mica pol?tica do pa?s desde o fim do sistema mon?rquico, sobretudo gra?as ? autonomia fiscal at? ent?o desfrutada (BORGES, 2007). Como apontam Borges (2007) e Arretche (1996; 2000), o desenvolvimento do federalismo brasileiro foi marcado por movimentos pendulares de centraliza??o pol?tica e financeira e de descentraliza??o de recursos e de poder pol?tico. Dessa forma, o desenvolvimento de novas ferramentas de gest?o e de participa??o popular nos n?veis municipal e estadual foi um dos caminhos escolhidos pelos constituintes de 1988 para legitimar e reafirmar as novas institui??es democr?ticas de um per?odo p?s- autorit?rio. 72 Abrucio (1994) e Abrucio & Samuels (1997) apontam que a descentraliza??o de pol?ticas p?blicas, no Brasil, se deu pela necessidade pol?tica de reafirmar a import?ncia do novo modelo pol?tico implementado no pa?s ap?s o processo de redemocratiza??o e pela pr?pria incapacidade do governo central de desenhar e executar pol?ticas p?blicas, de forma centralizada, em um territ?rio t?o grande e com poucos recursos. Ap?s a transi??o democr?tica de 1988, os governos estaduais e municipais alcan?aram maior capacidade de arrecada??o e, ao mesmo tempo, passaram a ser mais demandados no provimento de servi?os p?blicos (SAMUELS & ABRUCIO, 2000). Governadores e prefeitos passaram a dispor de mais recursos fiscais. Al?m disso, desenvolveram capacidade de resolu??o de um maior n?mero de pol?ticas p?blicas, al?m de dispor de maior autonomia constitucional perante o governo central e estarem mais bem organizados para defenderem seus interesses territoriais. Entretanto, n?o h? consenso na literatura no debate sobre o papel desempenhado pelos governos estaduais na condu??o das pol?ticas regionais no Brasil. H? duas linhas interpretativas: uma vertente afirma que a pol?tica estadual, ap?s o processo de redemocratiza??o, passou a ser movida apenas por pr?ticas clientelistas e pela l?gica patrimonialista, voltadas para manuten??o do status quo (R?GIS, 2008; SAMUELS & MAINWARING, 2004). Uma segunda vertente afirma que foram criados espa?os e mecanismos que permitiram o desenvolvimento de a??es e de pol?ticas p?blicas mais universalista e parcialmente descoladas do ambiente pol?tico do governo central (Uni?o) (SOUZA, 2006; ABRUCIO, 2004; ABRUCIO & SAMUELS, 2000). Conforme a linha de autores representada por Abrucio (1998) e Celina Souza (2006), os governadores se tornaram agentes fortes no processo pol?tico e passaram a ser demandados por diferentes grupos de poder locais. As pol?ticas estaduais apresentam-se, sob essa interpreta??o, como um reflexo de um processo de acomoda??o de diversos grupos pol?ticos e econ?micos que gravitam em torno do governo estadual. Em contraposi??o, h? a linha de autores como R?gis (2008) e Samuels & Mainwaring (2004), que afirmam que os governadores brasileiros perderam poder - como agentes capazes de influenciar o processo pol?tico brasileiro - sobretudo ap?s a publica??o da Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n? 101, de 4 de maio de 2000. Souza (2006) e Ferreira (1995) apontam que a an?lise do quadro pol?tico estadual brasileiro, no per?odo p?s-descentraliza??o, indica que l?gicas diversas influenciam as formas como as pol?ticas p?blicas estaduais s?o conduzidas no Brasil. A percep??o de que haveria uma ?nica l?gica prevalecente nas rela??es entre governo federal e governos estaduais ? um grande erro de interpreta??o. 73 Tomando como exemplo a pol?tica de conserva??o da biodiversidade por meio da cria??o de UCs, trata-se de um caso interessante para observar a interfer?ncia do poder dos governos estaduais na condu??o de pol?ticas ambientais em seus territ?rios. Ainda que muitas das ?reas protegidas criadas no Brasil permane?am apenas no papel, Fearnside (2003) defende a posi??o de que os ?parques de papel? n?o devem ser encarados como uma grande falha da gest?o ambiental, e sim como um primeiro passo para a conserva??o dos biomas brasileiros. Esse ? um dos motivos para o fen?meno de cria??o de UCs ter ganhado espa?o nos debates pol?ticos e no meio acad?mico a partir da d?cada de 1990. Os estados brasileiros t?m desenvolvido pol?ticas ambientais pr?prias. Esses estados n?o adotam as mesmas trajet?rias no desenho de suas pol?ticas ambientais. Aspectos sociais, econ?micos, pol?ticos e a configura??o ambiental de cada estado influenciam a constru??o das pol?ticas ambientais estaduais, conforme apontaram Abrucio (1994) e Abrucio & Samuels (2000). Lopes et al. (1996) defendem a ideia de que o ?s?bito? interesse de alguns estados pela tem?tica ambiental nas d?cadas de 1990 e 2000 se deu, em verdade, por dois motivos: o agravamento de alguns problemas ambientais e a difus?o de novos conhecimentos sobre os poss?veis benef?cios advindos da conserva??o ambiental. No tocante ?s UCs, Toni (2011) aponta que desde 2003 alguns governos estaduais da regi?o amaz?nica brasileira v?m criando-as em seus territ?rios, contribuindo significativamente para a expans?o da ?rea total protegida por UCs no Brasil. O ano de 2003 foi um ano marcante para a transforma??o da din?mica de relacionamento entre estados e a Uni?o, sobretudo no campo das pol?ticas p?blicas ambientais voltadas para a gest?o territorial e o combate ao desmatamento. Naquele ano, um novo presidente foi eleito9, os noves estados da regi?o amaz?nica elegeram novos governadores e o projeto ARPA10 foi iniciado (TONI, 2011). Dados coletados por Toni (2011) demonstram que no per?odo de 2003-2009 os governos estaduais da regi?o amaz?nica responderam por mais de 60% das ?reas protegidas criadas no pa?s (Tabela 6). Em 2009, 50% das ?reas protegidas existentes na regi?o foram estabelecidas por governos estaduais. 9 No ano de 2003 iniciou-se o primeiro mandato do Presidente Luiz In?cio Lula da Silva, que tinha como uma de suas bandeiras de campanha o fortalecimento da articula??o federativa no pa?s. 10 O ARPA (Programa ?reas Protegidas da Amaz?nia) ? um programa do Governo Federal brasileiro, idealizado em 2002, com dura??o prevista de 13 anos, criado com os objetivos de: a) expandir e fortalecer o Sistema Nacional de Unidades de Conserva??o (SNUC) na Amaz?nia; b) proteger 60 milh?es de hectares e assegurar recursos financeiros para a gest?o destas ?reas; c) promover o desenvolvimento sustent?vel na regi?o amaz?nica brasileira. 74 Tabela 6 - Extens?o de UCs estaduais e federais criadas na Amaz?nia Legal no per?odo de 2003-2009. Jurisdi??o das UCs Extens?o (ha) Estadual 37.363,113 Federal 23.781,030 Fonte: Toni (2011) Ainda segundo Toni (2011), Par? e do Amazonas foram os estados que mais criaram ?reas protegidas no per?odo de 2003-2009, respondendo por 90% do total. Um panorama da situa??o das UCs estaduais, federais e municipais nos estados amaz?nicos pode ser constru?do a partir da an?lise da distribui??o das UCs em extens?o e tipo, conforme os dados das Tabelas 7 e 8 seguintes: Tabela 7 - Unidades de conserva??o de prote??o integral por categoria/tipo, esfera, extens?o e quantitativo ? Amaz?nia Legal em 2011. Grupo/Categoria Esfera Total Federal Estadual Municipal Prote??o Integral UCs ?rea (km?) UCs ?rea (km?) UCs ?rea (km?) UCs ?rea (km?) Esta??o Ecol?gica 31 69.230 53 46.046 2 3 86 115.279 Monumento Natural 3 443 14 690 3 6 20 1.139 Parque Nacional 67 252.053 169 92.916 40 135 276 345.104 Ref?gio da Vida Silvestre 7 2.019 8 1.635 1 22 16 3.676 Reserva Biol?gica 29 38.689 18 12.668 1 7 48 51.364 Total 137 362.434 262 153.956 47 172 446 516.562 Fonte: CNUC/MMA, acessado em 02/06/2011 75 Tabela 8 - Unidades de conserva??o de uso sustent?vel por categoria/tipo, esfera, extens?o e quantitativo ? Amaz?nia Legal em 2011. Grupo/Categoria Esfera Total Federal Estadual Municipal Uso Sustent?vel UCs ?rea (km?) UCs ?rea (km?) UCs ?rea (km?) UCs ?rea (km?) Floresta Nacional 65 163.453 24 109.803 0 0 89 273.256 Reserva Extrativista 59 122.708 7 10.059 0 0 66 132.767 Reserva de Desenvolvimento Sustent?vel 1 644 26 109.200 0 0 27 109.844 Reserva de Fauna 0 0 0 0 0 0 0 0 ?rea de Prote??o Ambiental 32 100.144 167 325.584 33 5.354 232 431.082 ?rea de Relevante Interesse Ecol?gico 16 448 24 445 2 1 42 894 Total 173 387.398 248 555.090 35 5.355 456 947.844 Fonte: CNUC/MMA, acessada em 02/06/2011 Os dados apontam ind?cios de dinamiza??o das pol?ticas de cria??o de unidades de conserva??o no Brasil. Devido ? diversidade de configura??es pol?tico-social e econ?micas dos estados, examinar a trajet?ria de constru??o daquelas pol?ticas a cargo do governo estadual ? um procedimento que permite explorar os poss?veis impactos do poder dos governadores no desenho e execu??o de pol?ticas p?blicas no campo ambiental. A descentraliza??o de compet?ncias relacionadas ? cria??o de espa?os protegidos, em especial as UCs, envolve processos de articula??o e negocia??o intergovernamental nos quais os governos estaduais t?m a liberdade de aderir ou n?o a programas ambientais gestados no plano federal. Em alguns casos, a descentraliza??o das pol?ticas ambientais implica acordos de coopera??o, conv?nios e pactos federativos entre a Uni?o e os estados e entre estados e munic?pios. Esses instrumentos legais e administrativos s?o importantes instrumentos 76 pol?ticos de negocia??o para uma gest?o descentralizada compartilhada, pois s?o afetados pela for?a institucional de cada unidade federada. Al?m disso, como apontam Alcorn et al. (2003), a descentraliza??o das pol?ticas p?blicas para a conserva??o da biodiversidade pode ser um jogo de m?o-dupla, que tanto pode favorecer a amplia??o dos espa?os protegidos quanto por em risco a agenda de conserva??o da natureza nos estados: Decentralization can be disastrous for protected areas if local authorities are not committed to conservation or are not prepared to assume their new responsibilities. Additional risks are presented when responsibilities are transferred without links to agencies that possess the enforcement authority as well as those that provide access to redress for misuse of enforcement authority. This latter situation arises when local governments, communities or NGOs are given responsibilities to manage protected areas but have no support from, or social control over, the appropriate enforcement and judicial authorities. (Alcorn et al., 2003). As UCs s?o bens p?blicos sens?veis que por terem recortes territoriais, s?o exclu?dos do ciclo econ?mico produtivo convencional, permitem a prote??o de biomas e de recursos naturais e, impactam diretamente o sistema de ocupa??o de terras dos estados. Tornam-se importantes trunfos de poder na m?o do Estado (BECKER e STENNER, 2008) e, no caso das UCs estaduais, nas m?os dos governadores, dado o formato organizativo da federa??o brasileira. 2.7 SURGIMENTO DOS PROGRAMAS ESTADUAIS DE UCS NA REGI?O AMAZ?NICA At? o final da d?cada de 1990, a Amaz?nia era uma regi?o na qual as pol?ticas p?blicas eram desenvolvidas sob a t?nica do conflito entre projetos de desenvolvimento e de prote??o ambiental. Becker (2005) apresenta um exemplo desse processo conflitivo: ?Por um lado, o Minist?rio do Meio Ambiente que fazia a pol?tica da prote??o das florestas e, por outro lado, o Minist?rio do Planejamento e Or?amento, criando corredores de exporta??o. Evidentemente, os corredores de exporta??o coincidiam com os ecol?gicos?. (BECKER, 2005, p. 72). Contudo, a partir do in?cio do s?culo XXI a Amaz?nia deixou de ser uma mera ?rea de expans?o da fronteira m?vel agricult?vel do pa?s. Virou uma regi?o em si, com uma nova fei??o de fronteiras internas e diversos avan?os regionais nos planos econ?mico, social, pol?tico e ambiental (BECKER, 2005). 77 A cria??o de UCs nos estados brasileiros vem se ampliando desde o in?cio da d?cada de 2000 (MMA, 2005), quase sempre em contextos de conflitos agr?rios, pol?ticos e ambientais entre os mais diversos agentes sociais. Na Amaz?nia, os n?veis de tens?o e a riqueza de fatores sociais e pol?ticos que afetam o processo recebem cores mais carregadas devido ?s caracter?sticas f?sicas e naturais da regi?o e a pr?pria hist?ria recente de inclus?o da regi?o norte na din?mica pol?tica federal. O Gr?fico 4 abaixo apresenta a extens?o acumulada de UCs estaduais criadas no Brasil no ano de 2010. Gr?fico 4 - Extens?o acumulada de unidades de conserva??o estaduais em 2010, por unidade federativa. Fonte: CNUC/MMA, 2010. (Adaptado pela autora) Chama aten??o a concentra??o de UCs estaduais de grandes dimens?es na regi?o amaz?nica, em especial no estado do Amazonas, conforme pode ser constatado na Figura 3 abaixo: Figura 3 ? Unidades de conserva??o estaduais por bioma e modalidade em 2011. Fonte: I3Geo/MMA/CNUC (2011). 78 As pol?ticas de cria??o de UCs nos estados amaz?nicos t?m motiva??es diferenciadas de estado para estado; por exemplo, a press?o de grupos extrativistas e tradicionais no Acre (TONI, 2011; MITTERMEIER et al., 2005), a intensifica??o da pol?tica estadual de concess?es florestais no Par? (SABOGAL et al., 2006), a mudan?a de orienta??o no projeto de desenvolvimento estadual no Amazonas; e a tentativa de regulariza??o de atividades agr?colas instaladas, no Mato Grosso (AZEVEDO, 2009). A quest?o que permanece no ar ?: o que tem levado os governos estaduais a intensificarem as suas pol?ticas ambientais nos ?ltimos anos? Al?m de algumas motiva??es pontuais, listadas acima, os governos estaduais t?m identificado possibilidades de retornos econ?micos e pol?ticos crescentes a partir da institui??o de pol?ticas estaduais que promovam a conserva??o de sua biodiversidade. Na ?ltima d?cada (2000-2010), surgiram diferentes propostas para o pagamento dos servi?os ambientais oferecidos pela floresta amaz?nica. Elas t?m despertado o interesse de alguns governos estaduais da regi?o amaz?nica. Como exemplo, temos as discuss?es sobre a cria??o de um mecanismo de REDD (Redu??o de Emiss?es por Desmatamento e Degrada??o) no pa?s, debate que tem recebido grande aten??o e apoio por parte dos estados amaz?nicos (TONI, 2011). Os estados amaz?nicos t?m recebido um grande afluxo de recursos estrangeiros para a promo??o de pol?ticas conservacionistas, por meio de linhas de financiamento de organismos como BID ou, ainda, de recursos a fundo perdido oriundos de institui??es como a Gordon and Betty Moore Foundation e a Conservation Internacional, que desempenharam um papel importante na constru??o de uma agenda p?blica para as UCs no estado do Amazonas. No ano de 2004, a Gordon and Betty Moore Foundation apoiou o programa embri?o da Rede de Unidade de Conserva??o do Amazonas, com um aporte inicial de 4 milh?es de d?lares. No mesmo ano, a Conservation International fez um aporte de 300 mil d?lares para apoiar iniciativas de cria??o de UCs no estado do Amazonas. Esses aportes permitiram que o Amazonas burlasse a escassez hist?rica de recursos financeiros destinados ? agenda ambiental no estado. Como apontam Fearnside (2011), Corbucci (2003) e Castro (2007), o processo de desenvolvimento de pol?ticas de conserva??o no Brasil, sobretudo na regi?o amaz?nica, tem como importante pano de fundo diversos interesses da economia pol?tica relacionados ? mudan?a do uso da terra na regi?o. Esse componente n?o pode faltar em uma an?lise que pretende compreender as motiva??es dos governos estaduais amaz?nicos para o estabelecimento de uma agenda de conserva??o baseada em UCs. 79 Conforme Fearnside (2011), os interesses antag?nicos de diferentes grupos sociais e pol?ticos da regi?o ajudam a explicar a grande gama de programas e de tipos de UCs criadas na Amaz?nia nas ?ltimas duas d?cadas (1990-2000). Decis?es sobre a sele??o de unidades de conserva??o e os processos de implementa??o e execu??o das pol?ticas de conserva??o na regi?o s?o influenciadas pelos mesmos interesses e atores que impactam a forma??o da agenda ambiental nos estados amaz?nicos. Outro elemento que tem influenciado os processos de cria??o de UCs nos estados amaz?nicas ? a din?mica pol?tica desenvolvida no ?mbito de cada estado (FEARNSIDE, 2003). No n?vel estadual, as autoridades ambientais t?m atuado como agentes de catalisa??o de apoio pol?tico aos governadores, sob uma l?gica de esverdeamento das agendas estaduais com forte apelo social. Uma an?lise das elei??es estaduais de 2000 a 2010, em estados como Amazonas, Par? e Acre, demonstra que o elemento socioambiental foi ponto obrigat?rio nos discursos dos candidatos. A amplia??o da agenda verde ? uma tend?ncia recente nesses estados e tem causado uma mudan?a de rumos no processo pol?tico regional. O jogo pol?tico nos estados amaz?nicos tem se tornando cada vez mais competitivo e fragmentado (BORGES, 2010), ampliando a import?ncia da manuten??o das bases de apoio pol?tico com forte express?o regional, como no caso de grupos madeireiros, popula??es tradicionais e extrativistas com inser??o pol?tica como elemento vital para a sobreviv?ncia no poder dos governos estaduais locais. Essa nova configura??o da din?mica pol?tica regional contribui para a inser??o das UCs na agenda de pol?ticas p?blicas da regi?o amaz?nica. O estado do Amazonas, por apresentar n?veis elevados de conserva??o da natureza e da biodiversidade, por ter o maior sistema estadual de unidades de conserva??o do pa?s (SDS, 2011), e por ter sido um dos estados brasileiros que mais criaram UCs nos ?ltimos anos, ? um importante caso a ser estudado para melhor compreender o processo de constru??o de pol?ticas p?blicas ambientais estaduais. A an?lise de elementos pol?ticos, sociais e econ?micos envolvidos na constru??o da pol?tica estadual de UCs no Amazonas permitir? revelar as escolhas institucionais e os padr?es de organiza??o pol?tica e de competi??o subjacentes ? pol?tica local. Esses elementos permitir?o identificar a rela??o que o governo estadual procurou estabelecer com o seu meio ambiente, as alternativas e os entraves ? constru??o de uma pol?tica s?lida de gest?o e prote??o da biodiversidade brasileira na regi?o amaz?nica, al?m de fornecer poss?veis indica??es sobre os impactos da descentraliza??o da agenda de conserva??o da biodiversidade no Brasil. Esses s?o alguns dos elementos que ser?o abordados nos pr?ximos cap?tulos. 80 3 ?REA DE ESTUDO: O BIOMA AMAZ?NIA, A AMAZ?NIA LEGAL E O ESTADO DO AMAZONAS Este cap?tulo tem por objetivo caracterizar o estado do Amazonas a partir da descri??o de seus aspectos f?sicos, sociais e econ?micos. Antes de proceder a essa caracteriza??o, uma breve explica??o sobre o bioma Amaz?nia - bioma no qual o estado do Amazonas encontra-se totalmente inserido ? e sobre a divis?o pol?tico-estrat?gica Amaz?nia Legal ? necess?ria, para construir uma vis?o geral dos espa?os f?sico e pol?tico que influenciam a condu??o de pol?ticas p?blicas no estado. 3.1 O BIOMA AMAZ?NIA O bioma Amaz?nia ocupa quase 49,29% do territ?rio nacional, com a ?rea aproximada de 4.196.943 km? (Figura 4). Nele se situa parte da maior bacia hidrogr?fica do mundo, a bacia Amaz?nica11; que det?m 1/5 do volume total de ?gua doce no mundo. A bacia amaz?nica ocupa 2/5 da Am?rica do Sul e 5% da superf?cie terrestre, apresentando 25.000 km de rios naveg?veis. A ?rea da bacia ? de aproximadamente 6,5 milh?es de quil?metros quadrados. Estima-se que 60% (3.800.000 km?) da bacia encontra-se em territ?rio brasileiro. O bioma Amaz?nia abrange a totalidade de cinco unidades da federa??o (Acre, Amap?, Amazonas, Par? e Roraima), quase a totalidade do estado de Rond?nia (98,8%), mais da metade do estado de Mato Grosso (54%), al?m de parte de Maranh?o (34%) e Tocantins (9%) (IBGE, 2004). 11 A bacia amaz?nica abrange uma ?rea total de aproximadamente 7 milh?es de km? e alcan?a o territ?rio dos seguintes pa?ses: Peru, Col?mbia, Equador, Venezuela, Guiana, Bol?via e Brasil. 81 Figura 4 - Localiza??o dos biomas brasileiros. Fonte: IBGE (2010). O bioma Amaz?nia cont?m o maior bloco cont?nuo de floresta tropical ?mida do mundo, al?m de ser o bioma brasileiro com maior taxa de conserva??o de vegeta??o nativa, 84,99%, ou 3.595.212,421 km? (BRASIL, 2010). O tipo de vegeta??o predominante no bioma Amaz?nia ? a floresta ombr?fila latifoliada densa, que cobre 41,67% do bioma. Aproximadamente 12,47% dela j? foram alterados por a??o humana. Desses 12,47%, 2,87% se encontram em recupera??o (vegeta??o secund?ria) e 9,50% s?o ocupados por usos agr?colas, com lavouras ou pastagens (BRASIL, 2010). Apesar de o bioma Amaz?nia ser considerado a regi?o de maior biodiversidade, apenas uma parte de suas esp?cies foi catalogada ou identificada. Estima-se que a flora da regi?o compreenda aproximadamente 30.000 esp?cies, cerca de 10% das plantas do planeta (BRASIL, 2010). Quando se trata dos artr?podes, estima-se que mais de 70% das esp?cies amaz?nicas ainda n?o tenham nomes cient?ficos. Das 7.500 esp?cies de borboletas conhecidas no mundo, 1.800 est?o presentes na Amaz?nia. Com rela??o ?s abelhas, das mais de 30.000 esp?cies descritas no mundo, de 2.500 a 3.000 est?o presentes na regi?o amaz?nica. Foram registradas 163 esp?cies de anf?bios na Amaz?nia brasileira, n?mero que responde por, aproximadamente, 4% das 4.000 esp?cies que se pressup?e existir no mundo e 27% das 600 esp?cies estimadas para o Brasil (BRASIL, 2010; WWF, 2009). 82 Estima-se que n?mero de esp?cies de peixes da regi?o alcance a cifra de 1.800 esp?cies, sendo que apenas no rio Negro j? foram registradas 450, enquanto que em algumas regi?es da Europa as esp?cies de ?gua doce n?o alcan?am a marca de 200 (BRASIL, 2010). Conforme registros do Minist?rio do Meio Ambiente, a riqueza de esp?cies de anf?bios na regi?o ? subestimada. O n?mero total de esp?cies de r?pteis ? estimado em 550, em um leque de 6.000 esp?cies mundiais registradas. Na Amaz?nia, h? mais de 1000 esp?cies de aves, das quais 283 t?m distribui??o restrita. O n?mero de mam?feros registrados ultrapassa 400 (BRASIL, 2010; WWF, 2009). A biodiversidade do bioma Amaz?nia, bem como o seu alto potencial para o fornecimento de servi?os ambientais, tem atra?do aten??o pol?tica e econ?mica para a regi?o, e, em especial para a Amaz?nia brasileira, impulsionando agendas de pol?ticas p?blicas voltadas para tr?s quest?es principais: o combate ao desmatamento, a cria??o de unidades de conserva??o e o desenvolvimento de arranjos econ?micos integrados com a voca??o florestal (Fearnside, 2003). 3.1.1 A Amaz?nia Legal Para fins de planejamento econ?mico e de ordenamento administrativo, o Governo Federal estabeleceu em 1953, por meio da Lei Federal n? 1.806, alterada pela Lei Complementar n? 124, de 3 de janeiro de 2007, a delimita??o pol?tico-administrativa denominada Amaz?nia Legal. A Figura 5 mostra que a Amaz?nia Legal alcan?a os estados do Amazonas, Par?, Acre, Amap?, Roraima, Rond?nia, Tocantins e Mato Grosso, em sua totalidade, e parte do estado do Maranh?o (SUDAM, 2010). O principal objetivo da defini??o da Amaz?nia Legal era promover o desenvolvimento econ?mico da regi?o e garantir a presen?a do Governo Federal no norte do pa?s. 83 Figura 5 - Amaz?nia Legal. Divis?o pol?tico-administrativa. Fonte: IBGE (2007). A Amaz?nia Legal abrange cerca de 60% do territ?rio nacional, com 5.217.423 km?, distribu?dos por 775 munic?pios. Nela viviam, em 200012, segundo o IBGE, 12,32% da popula??o nacional - 20,3 milh?es de pessoas (IBGE, 2000). Em termos de extens?o territorial e popula??o, os estados do Amazonas e do Par? s?o os dois estados mais relevantes da Amaz?nia Legal; abrangem 55% do territ?rio da regi?o (2.807.113,685 km?) e abrigam 11.064.936 habitantes (IBGE, 2000). As principais atividades econ?micas desenvolvidas na Amaz?nia Legal s?o a agricultura, a pecu?ria, o extrativismo vegetal e mineral, al?m das atividades industriais voltadas para a ind?stria leve e de eletroeletr?nicos, sobretudo na Zona Franca de Manaus. As atividades voltadas para a agricultura e a pecu?ria tiveram forte expans?o na regi?o nos ?ltimos anos (IBGE, 2011). 12 Optou-se por utilizar os dados populacionais do Censo de 2000 referentes ? Amaz?nia Legal, pois at? o momento da elabora??o desta se??o (final de 2011), o IBGE ainda n?o tinha divulgado os n?meros oficiais para a delimita??o Amaz?nia Legal. 84 3.2 O ESTADO DO AMAZONAS ? CARACTERIZA??O 3.2.1 Aspectos F?sicos e Administrativos O Estado do Amazonas tem a maior ?rea territorial do Pa?s, com 1.559.161,682 km?. A ?rea m?dia dos 62 munic?pios do estado do Amazonas ? de 25.335 km?. Barcelos ? o munic?pio com maior extens?o territorial, 122.476 km?, enquanto Iranduba ? o menor, com 2.215 km?. O estado tem 4 mesorregi?es (Centro Amazonense, Norte Amazonense, Sudoeste Amazonense e Sul Amazonense) e 13 microrregi?es (Alto Solim?es, Japur?, Juru?, Madeira, Manaus, Boca do Acre, Coari, Itacoatiara, Tef?, Rio Negro, Rio Preto da Eva, Purus e Parintins). A Figura 6 apresenta a divis?o pol?tica do estado do Amazonas (IBGE, 2011). Figura 6 - Divis?o pol?tica do estado do Amazonas. Fonte: Biblioteca Virtual do Amazonas (2011). O Amazonas faz fronteira com os estados do Par? (leste), Rond?nia e Acre (sul e sudoeste), Roraima (norte), Mato Grosso (sudeste) e com os pa?ses Venezuela, Peru e Col?mbia. O acesso ao estado do Amazonas ? feito principalmente por via fluvial ou a?rea, ainda que as estradas oficiais e n?o oficias tenham se tornado, desde a d?cada de 1970, o 85 principal vetor de ocupa??o do estado (BRAND?O JR et al., 2007), a exemplo da BR-174, Manaus ? Boa Vista. 3.2.2 Aspectos Sociais e Demogr?ficos Nos s?culos XV a XVIII, per?odo inicial de coloniza??o da regi?o amaz?nica, ?ndios e mission?rios, degredados e exploradores portugueses e espanh?is constitu?ram a base da popula??o amaz?nica. Depois de s?culos de despovoamento radical, o repovoamento efetivo da regi?o Amaz?nica s? se deu depois que a Revolu??o Industrial europeia promoveu o ?ciclo da borracha? no per?odo de 1840 a 1920, que revolucionou o modo de vida e a economia da regi?o amaz?nica (BECKER & STENER, 2008). No entanto, o interior do estado caracteriza-se hoje por uma baixa densidade de ocupa??o, al?m da dificuldade de acesso a diversas localidades e da recorr?ncia de condi??es de pobreza. Por sua vez, a cidade de Manaus, capital do estado, tem se caracterizado como o grande polo de atra??o populacional do estado. ? cidade mais populosa da Regi?o Norte, com 1.802.525 habitantes; concentra cerca de 60% da popula??o do estado e apresenta uma taxa de crescimento populacional anual de 2,51% - dados referentes a 2009 (IBGE, 2010). Com o processo de migra??o do interior do estado para a cidade de Manaus e regi?es pr?ximas, a cidade tem enfrentado problemas de ocupa??o irregular de terras e demandas crescentes por solu??es habitacionais, al?m da explos?o de problemas ambientais associados ao saneamento b?sico e ? coleta de lixo. O estado tem um dos mais baixos ?ndices de densidade demogr?fica do pa?s, com 2,23 habitantes por quil?metro quadrado, conforme dados do IBGE (IBGE, 2010). A popula??o do Estado ? composta por 3.483,985 habitantes, dos quais 2.755.490 vivem em ?rea urbana e 728.495 em ?rea rural (IBGE, 2010). Ainda assim, o Amazonas, ? a segunda unidade federativa mais populosa da regi?o Norte, superada apenas pelo Par?. ? tamb?m o estado brasileiro que apresenta maior popula??o de ind?genas do pa?s - 168.680 habitantes (IBGE, 2010). Em dez anos, o estado apresentou uma taxa de crescimento populacional de 23,84% - uma das mais altas do Brasil - passando de 2,8 milh?es de habitantes em 2000 para 3,4 milh?es em 2010 (IBGE, 2010). 86 Na intersec??o entre o componente ambiental e o social, multiplicam-se os problemas ambientais relacionados ? baixa taxa de saneamento ambiental ? acesso ? ?gua pot?vel e tratamento de esgoto e lixo ? que se refletem diretamente nos altos ?ndices de doen?as como mal?ria, dengue e tuberculose encontrados na regi?o (FAPEAM, 2011). Em termos de indicadores sociais, o estado do Amazonas apresenta o segundo maior escore de ?ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) da Regi?o Norte, 0,6064, contra 0,7024 do primeiro colocado, Rond?nia (IPEADATA, 2011). A expectativa m?dia de vida no estado ? de 72,2 anos, a 14? mais alta do pa?s. Apresenta ainda uma taxa de mortalidade infantil de 24,2 por mil, n?mero bem acima do ?ndice considerado aceit?vel pela OMS, de 10 mortes por mil nascimentos (IBGE, 2010). A taxa de analfabetismo no estado ? de 9,60%, ligeiramente acima da m?dia nacional de 9% (IBGE, 2010). 3.2.3 Aspectos Econ?micos O Amazonas ? o segundo estado mais rico da Regi?o Norte13, com um Produto Interno Bruto (PIB) de 58,290 bilh?es de reais (ano de refer?ncia 2010) e respons?vel por 32% do PIB da Regi?o Norte (SEPLAN, 2011). ? a 15? economia do pa?s, respondendo por aproximadamente 2% do PIB nacional. Teve em 2010 uma taxa de crescimento anual de 13,8% (referente a 2010), bem acima da m?dia nacional de 3,5% (BCB, 2011). Apresenta o maior PIB per capita da regi?o, R$ 14.620 (conforme a Figura 7), e o 9? PIB per capita nacional (IBGE, 2011). Figura 7 ? PIB estadual da regi?o norte a pre?os constantes (2008) por unidade federativa. Fonte: IPEADATA (2011). 13 O Par? ? o estado mais rico da Regi?o Norte com um PIB de 58.518.571,45 reais para o ano de 2008, conforme dados do IPEA (IPEADATA, 2011). 87 Uma an?lise da participa??o dos diferentes setores econ?micos na composi??o do PIB estadual revela que os setores de servi?os e ind?stria respondem juntos, por mais de 78% da produ??o de riquezas do estado. Os dados da Tabela 9, que apresenta o comportamento do Produto Interno Bruto estadual por setor econ?mico no per?odo de 2002 a 2009, comprovam isso. Tabela 9 - Comportamento do produto interno bruto (PIB) estadual do Amazonas, por setor, 2002 a 2009. Setor/Participa??o (%) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Agropecu?ria 6,1 5,1 3,8 4,4 4,2 3,9 4,37 4,32 Ind?stria 36,9 37,8 38,4 38,9 38,5 35,3 33,83 34,9 Servi?os 40,4 41,1 40 42,2 41,5 44 43,06 44,86 Impostos 16,6 16 17,8 14,5 15,8 16,8 18,75 15,91 Total (%) 100 100 100 100 100 100 100 100 Fonte: SEPLAG, 2011. A expans?o dos setores de servi?os e da ind?stria parece ser a tend?ncia de direcionamento da economia estadual para os pr?ximos anos, tendo em vista a confirma??o da renova??o da licen?a de funcionamento do modelo Zona Franca14, a partir de 2003, por mais 50 anos e a relev?ncia dos setores de servi?os e da ind?stria para o funcionamento do PIM (Polo Industrial de Manaus). Dados do governo do Amazonas para o ano de 2010 demonstram que as atividades do setor industrial est?o concentradas nos munic?pios de Manaus (88,8%), por meio do Polo Industrial de Manaus15, e de Coari (6,7%), polo de explora??o de petr?leo e g?s. Para o setor de servi?os, as atividades s?o concentradas nos munic?pios de Manaus (77,1% do volume de atividades), Itacoatiara (1,9%) onde t?m import?ncia os setores de servi?os e de transporte aquavi?rio, e Coari (1,7%), com atividades de apoio ?s empresas de explora??o de petr?leo e g?s (SEPLAN, 2011). Devido ? import?ncia da Zona Franca de Manaus16 no processo de estrutura??o da atividade econ?mica no estado, ? a an?lise da participa??o dos impostos na composi??o do PIB estadual que se torna relevante. Os impostos l?quidos de subs?dios (impostos que s?o 14 Em 23 de mar?o de 201,1 a Presidente Dilma Rousseff confirmou a disposi??o do Governo Federal de ampliar a licen?a de funcionamento da Zona Franca de Manaus e reiterou o interesse de seu governo em expandir o modelo Zona Franca para toda a regi?o Norte do pa?s. 15 O Polo Industrial de Manaus foi criado em 1967, pelo Governo Federal, como forma de promover o desenvolvimento econ?mico da Amaz?nia Ocidental. As empresas atuantes no PIM concentram-se, basicamente, nos setores de inform?tica, motocicletas e aparelhos eletr?nicos. 88 retidos no caixa do estado e n?o s?o repassados ? popula??o por meio de benef?cios ou servi?os) respondem por 15,91% do PIB do estado do Amazonas, representando uma fonte consider?vel de receitas. ? interessante observar que, de acordo com a Secretaria de Estado de Planejamento e Desenvolvimento Econ?mico do Amazonas (SEPLAG), a arrecada??o desses impostos se concentra em Manaus, que responde por 95,37 % dos impostos arrecadados no estado. Desde 2003, o governo do Amazonas tem buscado diversificar a economia estadual, direcionando sua pol?tica de desenvolvimento regional para as ?reas relacionadas ? bioind?stria, agroind?stria, turismo e energia. Al?m disso, desde 2003 o governo do estado vem apostando em uma estrat?gia de alinhamento do PIB industrial/servi?os ?s potencialidades do chamado PIB florestal, por meio da explora??o de atividades relacionadas ? floresta e aos produtos florestais madeireiros e n?o madeireiros (SEPLAN, 2011). Foi naquele momento que programas como a Zona Franca Verde e o Bolsa Floresta ganharam espa?o na agenda estadual de pol?ticas p?blicas, sob a argumenta??o de que era preciso desenvolver uma nova l?gica de desenvolvimento estrat?gico para o estado, baseado no conceito de desenvolvimento sustent?vel. Devido ? relev?ncia dos programas Zona Franca Verde e Bolsa Floresta para a compreens?o da agenda ambiental do estado do Amazonas, eles ser?o tratados com maior profundidade no pr?ximo cap?tulo, quando ser? abordada a pol?tica amazonense de cria??o de UCs no per?odo de 1995 a 2003. 3.2.4 Quest?o Fundi?ria e UCs estaduais Permanece na regi?o amaz?nica, como um todo, um v?cuo de informa??es precisas sobre a posse particular da terra e sobre a destina??o dada pelos governos estaduais e federal ?s terras p?blicas. O INCRA tem bases de dados que n?o correspondem ? realidade, pois boa parte das terras na regi?o Norte do pa?s ? ocupada de maneira informal, sem registro em cart?rio ou no ?rg?o fundi?rio. Em outros casos, as terras cadastradas passam por diversos propriet?rios que n?o atualizam os dados de suas propriedades, o que redunda em uma base de dados que n?o permite o controle da posse da terra na regi?o. No estado do Amazonas, o gerenciamento das pol?ticas fundi?rias, desde 2003, est? a cargo do Instituto de Terras do Amazonas (ITEAM), autarquia vinculada a Secretaria de Pol?tica Fundi?ria (SPF). O ITEAM atua nas terras de dom?nio do estado do Amazonas, que 89 compreendem em torno de 39,0% das terras do estado. Outros 60,0% dessas terras s?o de dom?nio da Uni?o e apenas 1,0% est? sob dom?nio municipal (ITEAM, 2009). Parte do processo da estrutura??o do ITEAM esteve ligado - conforme relato de alguns entrevistados - ? proposta de cria??o de instrumentos para a gest?o ambiental das propriedades estaduais. Dessa forma, ao se conhecer a dimens?o dos m?dulos agropecu?rios e seus respons?veis, seria poss?vel atribuir responsabilidade direta pelos passivos ambientais, criar condi??es para combater o n?vel de desmatamento no estado e solucionar um passivo social hist?rico. Para ONETI (2010), a quest?o fundi?ria do estado do Amazonas est? atrelada aos conflitos de interesses em torno da utiliza??o dos recursos naturais. Tais conflitos remontam ao processo de ocupa??o desordenada e n?o planejada da Amaz?nia impulsionado pelos governos militares na d?cada de 1970 e pela ?transfer?ncia? dos conflitos pela posse de terra n?o solucionados de outras regi?es do Brasil para a regi?o Norte (KOHLHEPP, 2002). A ocupa??o dos estados da Amaz?nia era vista, at? a d?cada de 1980, como uma alternativa poss?vel e simples para a reforma agr?ria no restante do pa?s. Acreditava-se que o est?mulo ? ocupa??o da regi?o amaz?nica solucionaria dois ?problemas?: a falta de integra??o da regi?o Norte do pa?s com a economia nacional e o vazio demogr?fico regional. Desde o in?cio da d?cada de 2000, a quest?o fundi?ria passou a ganhar relev?ncia no estado do Amazonas, pelo menos no discurso pol?tico dos governadores. Houver algumas movimenta??es rumo ? constru??o de pol?ticas p?blicas mais efetivas para a regulariza??o fundi?ria e organiza??o da utiliza??o da terra (KOHLHEPP, 2002). Os dados da Tabela 10 demonstram a distribui??o das ?reas territoriais de estabelecimento agropecu?rios, de terras ind?genas e de unidades de conserva??o no estado do Amazonas, na regi?o Norte e no Brasil. A no??o do tamanho desses tr?s grupos de territ?rios facilita a compreens?o da dimens?o dos interesses envolvidos no processo ocupa??o da terra no estado. ? importante enfatizar que a compara??o proposta na Tabela 10 ? feita apenas como exerc?cio explorat?rio, pois a extens?o dos estabelecimentos agropecu?rios diz respeito apenas ?s atividades registradas em propriedade legalizadas, n?o abrangendo atividades como a explora??o madeireira ilegal, invas?es, etc. 90 Tabela 10 - Comparativo entre extens?o dos estabelecimentos agropecu?rios, terras ind?genas e unidades de conserva??o no estado do Amazonas, Regi?o Norte e Brasil. Grande Regi?o/Unidade da Federa??o Extens?o Territorial Total (ha) Extens?o total de Estabelecimentos Agropecu?rios (ha) Extens?o Total Terras Ind?genas (ha) Extens?o Total Unidades de Conserva??o federais e estaduais e TIs (ha) Brasil 851.196.500 (100%) 329.941.393 (100%) 112.530.694 (100%) 123.911.445 (100%) Regi?o Norte 386.963.379 (45,4%) 54.787.297 (16,6%) 108.720.018 (96,6%) 88.144.470 (71,1%) Amazonas 155.916.168 (18,3%) 3.634.310 (1,1%) 45.736.118 (40,6%) 37.598.586 (30,3%) Fonte: Constru?do pela autora a partir de dados do IBGE (2011), IBGE (2006) e CNUC (2011)17. A Tabela 11, abaixo, apresenta dados sobre a distribui??o da condi??o legal dos estabelecimentos agropecu?rios no Amazonas e o status dos produtores, por n?mero de estabelecimentos rurais. Tabela 11 ? Distribui??o da condi??o legal da terra e status dos produtores no estado do Amazonas por n?mero de estabelecimento rurais em 2006. Condi??o Legal Condi??o do Produtor Propriet?rio Assentado sem titula??o definitiva Arrendat?rio Parceiro Ocupante Produtor sem terras Pr?prias Tituladas 40.700 0 Terras concedidas por ?rg?o fundi?rio sem titula??o definitiva 396 3.913 2 2 5 Arrendadas 270 4 949 1 7 Em parceria 145 4 5 2.129 12 Ocupadas 424 50 17 20 8.641 Ignorada 10.449 Fonte: Censo Agropecu?rio (IBGE, 2006). Os estabelecimentos agropecu?rios ocupam uma t?mida extens?o de 2,33% do territ?rio do Amazonas, enquanto as terras ind?genas e as UCs ocupam 53,44% do territ?rio. 17 Os n?meros foram arredondados para facilitar a visualiza??o dos dados. Devido ? sobreposi??o de ?reas de TIs e de UCs, pode haver inconsist?ncias nos n?meros apresentados. 91 Entretanto, o estado do Amazonas apresenta um ?ndice de Gini para concentra??o fundi?ria de 0,837, valor que indica alta concentra??o fundi?ria. Em 2006, o estado tinha 12.946 estabelecimentos agropecu?rios funcionando em ?reas de terras ind?genas ou em UCs (IBGE, 2006). Um instrumento utilizado pelo governo do Amazonas, a partir de 2003, para barrar ou dificultar o avan?o dos grileiros no estado foi criar UCs e, posteriormente, atrelar uma agenda de regulariza??o fundi?ria em ?reas pr?ximas a essas UCs (ITEAM,2009). Contudo, o processo de regulariza??o fundi?ria ainda caminha a passos lentos, sobretudo no interior do estado. No tocante ? rela??o entre a regulariza??o fundi?ria e as UCs estaduais, os principais agentes s?o o CEUC e o ITEAM. As a??es de regulariza??o fundi?ria nas terras lim?trofes ?s UCs objetivam assegurar a posse do estado sobre as terras, de forma a garantir que sejam cumpridos os objetivos de conserva??o estabelecidos para cada modalidade de UC criada (CEUC, 2011). At? 2011, o CEUC-AM realizou atividades de apoio fundi?rio em 6 UCs (RDSs Piaga?u-Purus, Uacari, Uatum? e Cujubim; RESEX Catu? Ipixuna, Floresta Estadual de Mau?s). Encontrava-se em fase de conclus?o, no final de 2011, a entrega de t?tulos de Concess?o de Direito Real de Uso18 nas RDSs Mamirau?, Juma, Cujubim, Aman?, Rio Negro e Mau?s, Uatum?, Piaga?u Purus e nas Resexs Rio Greg?rio, Catu? Ipixuna e Uacari. Este cap?tulo teve o objetivo de situar o estado do Amazonas no contexto do Bioma Amaz?nia e na delimita??o pol?tico-administrativa denominada Amaz?nia Legal, al?m de apresentar informa??es de ordem social e econ?mica sobre o estado. Essas informa??es ser?o relevantes para compreender a din?mica pol?tica do estado e a constru??o de uma agenda intensiva de cria??o de UCs no estado a partir de 2003, temas abordados nos pr?ximos cap?tulos. 18 Instrumento utilizado com outorga do Estado sobre os im?veis dominicais que transfere o uso, a t?tulo gratuito ou oneroso, do bem p?blico ao particular, por tempo certo, para fins de interesse social. No caso das RESEXs e RDSs, ? transferido o direito de uso gratuito ?s popula??es residentes. 92 4 POL?TICA E MEIO AMBIENTE NO AMAZONAS: 1995 ? 2010 O objetivo deste cap?tulo ? apresentar um panorama do processo pol?tico do Amazonas, no per?odo de 1995 a 2010 - com algumas digress?es at? 2011- e sua rela??o com a agenda ambiental no estado. ? conferida aten??o especial ao papel desempenhado pelos governadores do estado na constru??o de uma agenda ambiental. Buscou-se identificar se as bandeiras de governo de cada candidato eleito no per?odo analisado estavam ou n?o alinhadas a uma agenda ambiental mais positiva para o Amazonas. Al?m disso, desenvolveu-se uma breve narrativa hist?rica sobre o desenvolvimento das principais institui??es ambientais governamentais do Amazonas, no per?odo de 1995 a 2010, para melhor compreender como a agenda de conserva??o estabelecida a partir de 2003 se inseriu no sistema ambiental do Amazonas. 4.1 TRAJET?RIA POL?TICA DOS GOVERNADORES DO ESTADO DO AMAZONAS NO PER?ODO DE 1995-2010 Diferentemente de estados como S?o Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, que historicamente t?m chamado a aten??o de cientistas pol?ticos para o estudo e compreens?o dos processos pol?tico-partid?rios, o Amazonas n?o ? objeto de uma grande tradi??o de an?lise de sua hist?ria pol?tico-partid?ria19, em especial, de seus processos eleitorais. Nas palavras de Orlando Farias: ?Na verdade n?o existe uma s?mula sequer por mais prec?ria que seja sobre a hist?ria das elei??es no Amazonas? (FARIAS, 2010, p. 16). Entretanto, ? recorrente na literatura sobre o sistema pol?tico brasileiro (FERREIRA, 2005; FERREIRA REIS, 1950; MELO, 1998; SOUZA; 1998) a percep??o de que o Amazonas ? um dos estados brasileiros que, desde 1982, tem a sua din?mica pol?tica regional mais atrelada ao movimento de poder no ?mbito federal. Isso se deve ? forte presen?a do Governo Federal no estado, por causa das pol?ticas p?blicas voltadas para o desenvolvimento econ?mico e a ocupa??o do estado. Essa percep??o se d? pelo fato de que, no Amazonas, o poder do governador ? muito forte e o setor econ?mico privado ? fraco demais para se contrapor ao poder pol?tico 19 Existem trabalhos pontuais interessantes, como os de Hoefler (2003; 2004), que analisou o sistema de patronagem na Amaz?nia Ocidental e a forma de participa??o pol?tica na regi?o; e o trabalho de Farias (2010), que narra a din?mica da pol?tica estadual do Amazonas nos governos de Gilberto Mestrinho, Amazonino Mendes e Eduardo Braga. 93 estadual. Essa configura??o ocorre porque os centros decis?rios das empresas que atuam no estado - na Zona Franca de Manaus ? ficam em outros estados brasileiros ou, at? mesmo, fora do territ?rio nacional. Dessa forma, a for?a de contraposi??o ao governo estadual ? o pr?prio Governo Federal, que, em ?ltima inst?ncia, define os rumos da Zona Franca de Manaus que - por sua vez - responde por boa parte da atividade econ?mica do estado. Te?ricos como Lima Jr. (1983) e Mainwaring (1991) afirmam que diversas caracter?sticas de organiza??es partid?rias institucionalizadas podem ser isoladas e usadas na compreens?o da conduta de seus membros. Entretanto, em decorr?ncia da estrutura federativa do Estado brasileiro, as unidades subnacionais acabam criando tradi??es e din?micas pr?prias em seus processos pol?ticos. As estruturas pol?tico-partid?rias n?o podem ser explicadas ou compreendidas simplesmente ? luz de uma an?lise program?tica dos partidos, pois apresentam v?nculos prec?rios de fidelidade partid?ria entre os pol?ticos estaduais (MAINWARING, 1991). Portanto, ? necess?rio analisar a trajet?ria pessoal dos governadores20 para compreender seu comportamento pol?tico. O estado do Amazonas certamente n?o foge a essa regra, pois a infidelidade partid?ria tem sido quase uma constante no jogo pol?tico estadual. Portanto, assume-se que a an?lise da trajet?ria pol?tica de cada um dos governadores do estado do Amazonas, que passaram por diversos cargos pol?ticos no per?odo de 1995 a 2003 oferece mais informa??es sobre o processo de constru??o de uma agenda de pol?ticas p?blicas no estado e, posteriormente, da constru??o de uma agenda de cria??o de UCs estaduais no Amazonas, do que a an?lise do conte?do program?tico de seus respectivos partidos. O Quadro 4 abaixo indica os nomes, os partidos e os per?odos dos mandatos dos governadores do Amazonas analisados neste cap?tulo. 20 A despeito da fragilidade dos programas partid?rios, Carvalho et al. (2004) encontraram altos n?veis de correla??o entre o partido dos prefeitos de munic?pios brasileiros e a exist?ncia de conselhos municipais de meio ambiente. 94 Nome do Governador Per?odo do Mandato Partido Observa??o Amazonino Armando Mendes 1 de janeiro 1995 a 1 de janeiro de 1999 PPR Eleito no 1? turno. Amazonino Armando Mendes 1 de janeiro de 1999 a 1 de janeiro de 2003 PFL Reeleito no 1? turno. Carlos Eduardo de Sousa Braga 1 de janeiro de 2003 a 1 de janeiro de 2007 PPS Eleito no 1? turno. Carlos Eduardo de Souza Braga 1 de janeiro de 2007 a 31 de mar?o de 2010* PMDB Reeleito no 1? turno. *Renunciou ao governo do estado para concorrer ao Senado no final de 2011. Quadro 4 - Governadores do estado do Amazonas de 1995 a 2003. Fonte: Elaborado pela autora a partir da base de dados do Tribunal Superior Eleitoral relativa ?s elei??es de 1994, 1998, 2002 e 2006. http://www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores 4.1.1 Gilberto Mestrinho21 Ainda que n?o seja o objetivo deste estudo tratar da din?mica pol?tica do governo do Amazonas antes de 1995, ? necess?ria uma breve digress?o sobre a figura do pol?tico regional Gilberto Mestrinho, pois ele ? apontado como padrinho do grupo pol?tico de origem de Amazonino Mendes e de Braga. Gilberto Mestrinho um ?cone do populismo na regi?o Amaz?nica (HOEFLER, 2003). Tinha como principal bandeira pol?tica o desenvolvimentismo e o trabalhismo. Mestrinho defendia era poss?vel desenvolver o Amazonas por meio da reforma dos m?todos de arrecada??o fiscal, intensifica??o das atividades extrativistas e amplia??o da m?quina estatal. Para ele, a mis?ria econ?mica e social da popula??o do Amazonas era fruto n?o do desvirtuamento da m?quina p?blica estadual em favor de alguns grupos de interesses, mas sim de um mundo econ?mico desigual e, por isso, justificava-se sobrepor a agenda social ? agenda ambiental. O meio ambiente da Amaz?nia estava ? disposi??o de sua popula??o e deveria ser utilizado para promover o seu crescimento, mesmo que de forma desordenada (HERCULANO,1992). Mestrinho difundia a interpreta??o de que as preocupa??es como a floresta Amaz?nica eram, na verdade, pretexto de grupos internacionais que tinham interesse em barrar o desenvolvimento econ?mico da regi?o. 21 Gilberto Mestrinho ocupou os cargos de prefeito de Manaus (1956-1958), Governador do Amazonas (1959- 1963; 1983-1987; 1991-1995) e Senador (1999-2007). Era conhecido pela popula??o do Amazonas sob o apelido de ?boto-tucuxi?. 95 A interpreta??o de Mestrinho sobre a atua??o de ONGs estrangeiras que militam na Amaz?nia e sobre o papel do Minist?rio do Meio Ambiente, em 2007, oferece uma amostra de seu pensamento: As maiores organiza??es n?o governamentais que atuam na Amaz?nia n?o passam de bra?o avan?ado do interesse internacional, j? que todas elas ou quase todas, s?o sucursais do complexo de ONGs mantidas, organizadas ou dirigidas com orienta??o econ?mica pela Coroa Brit?nica, que, servindo aos interesses de grandes companhias, querem engessar a Amaz?nia. Infelizmente, a atua??o das autoridades ambientais na Regi?o nem sequer segue, rigorosamente, a pol?tica de um Minist?rio comandado por ONGs internacionais e suas sucursais, que ? o Minist?rio do Meio Ambiente, que inclusive, vem sendo denunciado pelo pr?prio presidente da Rep?blica por entravar o nosso desenvolvimento. (...) S?o essas organiza??es que querem impedir a constru??o de estradas na Amaz?nia, gasodutos, usinas hidrel?tricas, enfim, tudo que pode contribuir para o desenvolvimento da regi?o. (T&C Amaz?nia, 2007). Nos mandatos de Mestrinho, como prefeito de Manaus e governador do Amazonas, foram adotadas medidas assistencialistas, ampliou-se o di?logo com os l?deres sindicais, e o aparelho estatal foi utilizado sistematicamente como m?quina eleitoral. Duas outras passagens, divulgadas no folclore pol?tico do estado, s?o interessantes para ilustrar o perfil de Mestrinho com rela??o ao meio ambiente e ? forma como era exercido o seu poder pol?tico. Reza a lenda pol?tica que, questionado sobre a proibi??o do IBAMA para o abate de jacar?s em uma determinada regi?o do Amazonas, Mestrinho disparou: "Se o homem mata o jacar?, vai preso, mas se o jacar? mata o homem, recebe at? uma medalha". Em 1982, Gilberto Mestrinho afirmou em discurso que o seu grupo pol?tico permaneceria no poder no estado do Amazonas por mais de 20 anos. A previs?o se confirmou como provam as trajet?rias de Amazonino Mendes e Eduardo Braga. 4.1.2 Amazonino Armando Mendes Amazonino Mendes, bacharel em Direito e ex-servidor do Departamento Estadual de Estradas e Rodagem (Deram) - filho do ex-prefeito do munic?pio amazonense de Eirunep? - iniciou sua trajet?ria pol?tica na milit?ncia estudantil secundarista no final da d?cada de 195022. Nesse per?odo, travou conhecimento com o seu principal padrinho pol?tico e posterior desafeto, Gilberto Mestrinho. 22 Como l?der estudantil, Amazonino foi preso ap?s a edi??o do AI-I, em 1964. 96 Amazonino Mendes, conhecido pela popula??o do Amazonas pela a alcunha de ?Neg?o?, participou da campanha de Mestrinho para Governador em 1982, coordenando o setor jur?dico de campanha, al?m de aproveitar o seu f?cil tr?nsito no meio empresarial amazonense para angariar votos e apoio para o seu padrinho pol?tico. Em 1983, Amazonino Mendes se tornou prefeito de Manaus pelo PMDB, nomeado por Gilberto Mestrinho, dando in?cio a uma altern?ncia de poder entre Amazonino e Gilberto Mestrinho na prefeitura de Manaus e no Governo do estado do Amazonas nas d?cadas seguintes. Isso marcou o in?cio da lideran?a do grupo pol?tico de Mestrinho no estado do Amazonas por quase 30 anos. Seguindo os passos de seu mentor pol?tico, Amazonino Mendes se lan?ou candidato ao governo do Amazonas em 1986. Eleito, Amazonino intensificou a cria??o de bairros populares e a distribui??o de cestas b?sicas ?s fam?lias carentes como forma de combater a fome no estado e manter a sua base eleitoral. No campo ambiental, durante a campanha eleitoral Amazonino deixava claro que a prioridade de seu governo era desenvolver o Amazonas, nem que para isso ele tivesse que botar a floresta abaixo. Promoveu a urbaniza??o de alguns distritos da cidade e deixou aumentar o n?mero de invas?es de terras em ?reas verdes de Manaus, apoiando-as com amplas levas de desapropria??o de terras em favor de posseiros e invasores que se dirigiam para a regi?o atra?dos pela Zona Franca de Manaus (FARIAS, 2010). Em 1989, por press?o de grupos de pesquisadores e ativistas internacionais e, temendo a m? repercuss?o de suas pol?ticas eleitoreiras no pleito de 1990, Amazonino Mendes criou as seis primeiras UCs estaduais do Amazonas, que totalizaram 30.646 km?. Destacam-se dentre elas o Parque Estadual Serra do Arac? e o Parque Estadual Nhamund?, a primeira UC estadual da regi?o Norte (MITTERMEIER et al., 2005). No final de 1990, Amazonino renunciou ao governo do Amazonas para se lan?ar candidato ao Senado e apoiou a candidatura de Gilberto Mestrinho ao governo do estado. Ainda em 1991, Amazonino e Mestrinho entraram em choque sobre os projetos para o desenvolvimento do estado. Enquanto Mestrinho desejava promover a pavimenta??o da BR- 174 (Manaus-Boa Vista), com apoio de recursos federais; Amazonino, como Senador, tentava apresentar o asfaltamento da BR-174 como um projeto oriundo de seu mandato de governador. Mestrinho o acusou de trair o estado. Amazonino trabalhava contra a mobiliza??o de Mestrinho junto ao Minist?rio dos Transportes para a libera??o de recursos para a BR-174. Por fim, as alian?as entre Amazonino e fortes grupos empresariais na Regi?o Norte contribu?ram para que o projeto de asfaltamento da BR-174 prosseguisse e que a rodovia se tornasse uma alternativa para o 97 escoamento dos produtos da Zona Franca de Manaus, que passaram a perder mercado interno depois que o governo Collor abriu o mercado brasileiro ?s importa??es. Devido ao embate com Mestrinho, temendo perder o seu eleitorado, Amazonino se lan?ou candidato ? prefeitura de Manaus em 1992, pelo PFL, tendo como seu vice, Eduardo Braga - uma nova figura na perpetua??o do grupo pol?tico de Gilberto Mestrinho. Foi eleito e tomou posse em 1993. Nesse mesmo momento, o elemento ambiental emerge no discurso de Amazonino, como uma forma de modernizar o seu mandato. Durante seu mandato como prefeito, 1993 a 1994, Amazonino investiu em obras de forte apelo popular, como a constru??o de diversos viadutos na cidade de Manaus e a constru??o do Complexo de Lazer da Ponta Negra23. Por for?a das repercuss?es da Rio-92 e de press?es dos moradores do Parque Dez24, al?m da tentativa de repaginar o seu governo, Amazonino criou, em 1993, o Parque Municipal do Mindu e o Conselho de Desenvolvimento e Meio Ambiente (Comdema). Em 1994, Gilberto Mestrinho se contrap?s ? agenda de Amazonino na cidade de Manaus e passou a impulsionar agendas de moderniza??o agr?cola no Amazonas, sobretudo no sul do estado. Mais uma vez, nas elei??es de 1994, Amazonino se lan?ou como candidato ao governo estadual, pelo PPR, e sai vitorioso ainda no primeiro turno. Em 1995, novamente governador, Amazonino fundou a Universidade Estadual do Amazonas (UEA) e o Instituto de Prote??o Ambiental do Amazonas (Ipaam), com o apoio do Governo Federal e de ?rg?os de coopera??o internacional, como a GTZ e o KfW. A cria??o do Ipaam lan?ou as bases para gest?o da pol?tica ambiental do estado do Amazonas, ao mesmo tempo em que criou um arcabou?o institucional capaz de apoiar o ?Programa Terceiro Ciclo de Interioriza??o do Desenvolvimento?, vitrine do governo de Amazonino. O projeto buscava incentivar a agricultura de grande escala na regi?o sul do estado e vitalizar a economia estadual por meio da inser??o da popula??o do interior do Amazonas nos setores prim?rios e secund?rios da economia (setor extrativista e ind?stria de transforma??o b?sica). O Terceiro Ciclo n?o vingou no estado, sobretudo devido ? sua fragilidade como pol?tica p?blica e ? falta de recursos. De acordo com Ara?jo e P?dua (2009), o programa n?o possu?a nem um documento base capaz de estabelecer os seus elementos m?nimos , objetivos, p?blico alvo, fontes de financiamento e metas. 23 A Praia da Ponta Negra ? uma praia fluvial de Manaus que funciona como ponto tur?stico e um dos principais centros de lazer da cidade. 24 Parque Dez ? um bairro de classe m?dia e m?dia-alta de Manaus. 98 Em 1997, Amazonino se envolveu em disputa com o Presidente Fernando Henrique Cardoso sobre o controle do Porto de Manaus e da Suframa. Ele conseguiu estadualizar o Porto e a Suframa, demonstrando o seu poder como pol?tico regional e a import?ncia da Zona Franca de Manaus (e de seus recursos) como elemento de for?a pol?tica no estado. Nas elei??es de 1998, Amazonino mudou novamente de partido e se filiou mais uma vez ao PFL. Lan?ou m?o de um novo marketing com verniz verde, como forma de associar uma marca inovadora ao seu mandato e afastar a agenda pol?tica de debates sobre den?ncias de processos de enriquecimento il?cito e desvio de verbas envolvendo o seu governo. Em seu governo foi estabelecida uma das primeiras legisla??es estaduais para coibir o corte ilegal de madeira, al?m de ter sido foi aprovado o plano de manejo da RDS Mamirau?. Foi reeleito ainda no primeiro turno das elei??es. Nas elei??es de 2003, Amazonino Mendes foi derrotado pelo candidato Serafim Corr?a ? prefeitura de Manaus. Em 2006, Amazonino concorreu ao governo do Amazonas pela quarta vez e foi derrotado pelo candidato Eduardo Braga ainda no primeiro turno. Nas elei??es de 2008, Amazonino se candidatou ? prefeitura de Manaus pelo PTB. A sua candidatura foi contestada pelo Minist?rio P?blico do Estado do Amazonas por causa de poss?veis envolvimentos em crimes contra a ordem econ?mica e o sistema financeiro nacional. Cassado ?s v?speras da posse por den?ncias de crime eleitoral, conseguiu uma liminar horas antes de ser empossado no cargo. Em 2009, o TRE-AM considerou improcedentes as den?ncias e encerrou o processo de pedido de cassa??o de Amazonino. Em seu novo mandato investiu em obras de reestrutura??o f?sica da cidade de Manaus e amplia??o de programas sociais. No campo ambiental, apesar do componente verde ser cada vez mais presente em seu discurso, inclusive atraindo novos investimentos para a cidade de Manaus, pouco foi feito. O pacote de obras para a Copa 2014 na cidade de Manaus permaneceu como principal agenda do governo de Amazonino at? o in?cio de 201225. De forma geral, a tem?tica ambiental atrelada ? possibilidade de desenvolvimento no estado do Amazonas e na cidade de Manaus ganhou espa?o no discurso do pol?tico Amazonino Mendes a partir da d?cada de 1990. Sob a forma de medidas pontuais, Amazonino criou algumas leis e ?rg?os ambientais no Amazonas, mas nunca houve um movimento para consolidar um sistema ambiental estadual com uma agenda pr?pria e recursos suficientes. 25 A data se refere ao momento de elabora??o deste cap?tulo. 99 ? poss?vel dizer que Amazonino inseriu a agenda ambiental em seu discurso, mas n?o em sua pr?tica. Isso se verifica, por exemplo, no estado de abandono do Parque Municipal do Mindu (Figuras 8 e 9), em 2011, ano em que Amazonino ocupava a prefeitura da cidade. Figura 8 ? Parque Municipal do Mindu, Manaus-AM. Fonte: Visita de campo realizada pela autora em 19/10/2011. (Foto da autora). Figura 9 ? Lixo acumulado no Igarap? do Mindu (interior do Parque Municipal do Mindu), Manaus-AM. Fonte: Visita de campo realizada pela autora em 19/10/2011. (Foto da autora). 4.1.3 Carlos Eduardo de Souza Braga Eduardo Braga, engenheiro eletricista e empres?rio, iniciou a sua carreira pol?tica como vereador na cidade de Manaus em 1983, pelo PDS, um dos partidos da base de apoio do Governador Amazonino Mendes. 100 Em 1986, Braga foi eleito deputado estadual, pelo PMDB. A quest?o ambiental ainda n?o era o forte de sua plataforma pol?tica. Ganhou visibilidade no cen?rio pol?tico estadual ao atuar como l?der do governo de Amazonino Mendes e relator geral da Constitui??o do Amazonas em 1989. Em 1990, Braga foi eleito deputado federal pelo PDC. Atuou principalmente nas tem?ticas voltadas ao combate ao tr?fico de drogas e ao desenvolvimento econ?mico e infraestrutura. Nas elei??es de 1992, Braga comp?s a chapa de Amazonino Mendes para a prefeitura de Manaus, como vice-prefeito. Relatos de campanha afirmam que sua presen?a na chapa de Amazonino foi essencial para mobiliza??o do setor empres?rio local em torno da candidatura de Amazonino. Em 1994, foi lan?ado o programa A??o Conjunta, que objetivava promover uma maior coopera??o entre a prefeitura de Manaus e o governo do estado para a execu??o de pol?ticas p?blicas de cunho social. No mesmo ano, Amazonino Mendes renunciou ? prefeitura de Manaus para concorrer ao governo do estado. O governo de Braga como prefeito foi marcado por sua atua??o nos setores de infraestrutura, sa?de e habita??o. Foi expandida a rede de postos de sa?de municipais e alguns bairros carentes de Manaus receberam obras de urbaniza??o. Timidamente, a tem?tica ambiental come?ou ser inserida na agenda pol?tica de Braga, mas sem grandes reflexos em termos de estrutura??o jur?dica ou legal. Em 1995, ainda durante o mandato de Braga como prefeito, foi promulgada a Lei Municipal n? 321/95, que delimitou as ?reas do Sistema Municipal de Unidades de Conserva??o de Manaus e criou as unidades ambientais do munic?pio. Em 1996, no final de seu mandato, Braga implantou a infraestrutura do Parque Municipal do Mindu, um dos principais parques urbanos de Manaus. Em 1998, Braga rompeu com Amazonino Mendes ap?s den?ncias de que Braga teria utilizado a m?quina p?blica para beneficiar familiares durante o seu mandato como prefeito de Manaus. No mesmo ano, ele se lan?ou candidato ao governo do estado. Na tentativa de descolar a sua imagem do grupo pol?tico de Amazonino Mendes e de Gilberto Mestrinho, Braga adotou um discurso mais ? esquerda, com agendas voltadas para quest?es ambientais e sociais. Questionado sobre a sua mudan?a de agenda pol?tica, o pr?prio Braga afirmou: ?? salutar que um pol?tico conservador fa?a autocr?tica e assuma uma postura mais popular e democr?tica? (FARIAS, 2010). A elei??o de 1998 foi a primeira na qual o voto eletr?nico foi adotado parcialmente no estado do Amazonas. Provocou forte impacto na cultura eleitoral do estado, marcada por 101 grandes den?ncias de fraudes eleitorais, sobretudo pelas famosas ?urnas gr?vidas? no interior. Em meio a den?ncias de compra de votos por membros do grupo pol?tico de Gilberto Mestrinho, Amazonino Mendes foi declarado vencedor, apesar de ter perdido para Braga em Manaus, o maior reduto eleitoral do estado. Em 1998, Braga ficou relativamente afastado da pol?tica estadual e se dedicou ? administra??o de suas empresas, no setor de revendas de carros. Entretanto, consolidou seus la?os de apoio com o empresariado local e de fora do estado do Amazonas. Em 2000, Braga se filiou ao PPS e se lan?ou mais uma vez candidato ? prefeitura de Manaus. Em sua campanha, colocou-se como uma alternativa mais moderna e profissional ao grupo de Amazonino e de seu candidato, Alfredo Nascimento. Nessa mesma elei??o, dois outros candidatos, Serafim Corr?a e Marcus Barros, promoveram a ?Caminhada das ?guas?, manifesta??o popular para denunciar a falta de acesso ? ?gua e ao saneamento b?sico na cidade de Manaus. Essa manifesta??o pol?tica foi um importante marco para inserir, de vez, a tem?tica ambiental nos pr?ximos pleitos na cidade de Manaus e, devido ? relev?ncia pol?tica da cidade, no estado do Amazonas. Mais uma vez, Eduardo Braga foi derrotado, mas dessa vez por uma margem de apenas 1% dos votos, o que indicava que Braga seria um forte candidato ?s elei??es estaduais de 2002. Ao contr?rio do que ocorreu depois das elei??es de 1998, depois de 2000 Braga passou a ter tr?nsito livre em diversos gabinetes em Bras?lia, mobilizando parlamentares na C?mara Federal e no Senado em prol de agendas de desenvolvimento no estado e da libera??o de recursos para diversos prefeitos do Amazonas. A amplia??o do seu espa?o de atua??o junto ? esfera pol?tica federal foi o primeiro passo para a constru??o de sua plataforma pol?tica para 2002. Antes das elei??es de 2002, Braga retomou a sua alian?a com Amazonino Mendes e construiu uma plataforma pol?tica robusta. Eis aqui o momento da inser??o da agenda ambiental na plataforma pol?tica de Eduardo Braga. O componente socioambiental entrou no discurso pol?tico de Braga como forma de diferenci?-lo dos pol?ticos tradicionais do Amazonas: Gilberto Mestrinho e Amazonino Mendes. Braga tentava se desvencilhar da imagem de seu grupo pol?tico de origem. Em 2002, a Zona Franca de Manaus tinha apenas mais 11 anos de sobrevida conforme a legisla??o de sua cria??o. Caberia ao governador eleito em 2002 lutar pela continuidade da Zona Franca e, ao mesmo tempo, buscar novas alternativas de desenvolvimento para o estado, uma vez que o modelo ZFM, ainda que importante para o estado, se tornava cada vez menos competitivo frente ? economia aos novos mercados internacionais. 102 No per?odo de constru??o de sua plataforma pol?tica para as elei??es de 2002, Braga travou contato com Virg?lio Viana, ambientalista e professor de Ci?ncias Florestais da ESALQ (USP). Nas suas primeiras conversas, Virg?lio Viana e Braga identificaram que a agenda ambiental e o forte apelo socioecon?mico da floresta Amaz?nica poderiam ser um componentes de um novo projeto de desenvolvimento para a regi?o. Virg?lio Viana defendia a vis?o de que a pobreza na regi?o amaz?nica s? poderia ser resolvida caso se realizasse uma concilia??o entre o componente ambiental e o econ?mico. Era preciso agregar valor ao meio ambiente. Viana foi convidado a participar da constru??o da plataforma de governo de Braga. Nas elei??es de 2002, Braga foi eleito governador do Amazonas no primeiro turno com um grande compromisso: revitalizar a Zona Franca de Manaus por meio de uma nova agenda socioambiental para o estado ? O Zona Franca Verde. Em 2006, Braga foi reeleito governador do Amazonas. A agenda do Zona Franca Verde permaneceu como carro-chefe de sua agenda de governo. Em 2007, foi lan?ada a Lei sobre Mudan?as Clim?ticas, Conserva??o Ambiental e Desenvolvimento Sustent?vel do Amazonas e o Programa Bolsa Floresta, em parceria com a Funda??o Amaz?nia Sustent?vel (FAS) - da qual Braga ? um dos principais fundadores, juntamente com Virg?lio Viana. No mesmo ano, Braga tornou-se coordenador nacional do PMDB S?cio Ambiental, programa ambiental do partido PMBD voltado para a mobiliza??o de parlamentares da legenda em torno de temas relacionados ao meio ambiente e ao desenvolvimento social do Brasil. No final de 2010, Braga renunciou ao governo do Amazonas para concorrer ao Senado Federal e seu vice Omar Aziz26 assumiu o governo. Em janeiro de 2011, Braga tomou posse como Senador pelo estado do Amazonas. Teve como temas principais de seu mandato o desenvolvimento sustent?vel, a integra??o regional e a reforma pol?tico-eleitoral. Braga inseriu a agenda ambiental em sua plataforma pol?tica para o Senado como um elemento diferencial em rela??o ?s bandeiras de outros pol?ticos do Amazonas. 26 Optou-se por n?o analisar o final do mandato de Aziz em 2010 - ap?s a ren?ncia de Braga- por se tratar de um governo de menos de nove meses ocorrido em ano anterior a uma corrida eleitoral estadual, o que, por si s?, ?anestesia? a agenda de execu??o de pol?ticas p?blicas nos governos estaduais. 103 4.2 DIN?MICA HIST?RICA DO PROCESSO DE CRIA??O DO SISTEMA AMBIENTAL DO ESTADO DO AMAZONAS27 4.2.1 Per?odo anterior a 1995 A constru??o de um sistema de pol?ticas p?blicas voltadas para o meio ambiente come?a no Amazonas a partir 1978, com a instala??o da Comiss?o de Desenvolvimento do Estado do Amazonas (CODEMA). A CODEMA surgiu como autarquia vinculada ? Secretaria de Estado de Planejamento e Coordena??o Geral (SEPLAN). As quest?es ambientais foram tratadas superficialmente no ?mbito da Comiss?o, mais voltada para o tratamento de quest?es relacionadas ? expans?o de atividades produtivas de alta densidade na regi?o. Em agosto de 1982, a Lei estadual n? 1.532 instituiu a Pol?tica Estadual de Meio Ambiente. Iniciou-se uma resposta do estado do Amazonas ?s mudan?as ocorridas no plano federal, na ?rea ambiental, ap?s o estabelecimento da Pol?tica Nacional do Meio Ambiente, por meio da Lei n? 6.938/81, que deu impulso ao processo de descentraliza??o de compet?ncias entre os entes federativos na ?rea ambiental. A Lei Estadual n? 1.532/82 tinha como objetivo principal estabelecer elementos m?nimos para a condu??o de uma pol?tica estadual de preven??o e controle da polui??o, melhoria e recupera??o do meio ambiente e prote??o aos recursos naturais do estado. Conforme a reda??o dada ? lei, competia ? Secretaria da Energia Habita??o e Saneamento (SEHAS) a formula??o, coordena??o, supervis?o, controle e execu??o da Pol?tica Estadual da Preven??o e Controle da Polui??o, melhoria e recupera??o do meio ambiente e a prote??o dos recursos naturais do estado. Al?m disso, a SEHAS tinha compet?ncia para promover a cria??o de ?reas de preserva??o ambiental. A Lei n? 1.532/82 instituiu tamb?m a Comiss?o Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano (CEMAD), ?rg?o deliberativo do poder Executivo estadual, vinculado ? SEHAS. As suas principais atribui??es eram examinar as diretrizes estaduais para as ?reas de habita??o, desenvolvimento urbano, saneamento, meio ambiente, recursos naturais, al?m de deliberar sobre planos e projetos a serem executados pelos ?rg?os e entidades vinculadas ? SEHAS. Em 1989, a responsabilidade da execu??o da pol?tica estadual de meio ambiente foi repassada ao Instituto de Desenvolvimento dos Recursos Naturais e Prote??o Ambiental do 27 Muitas das informa??es presentes nesta se??o foram compiladas por meio de entrevistas com ex-servidores da SDS e do CEUC. 104 Estado do Amazonas (IMA). A partir da cria??o do IMA, o controle ambiental no estado do Amazonas passou a ser feito de forma mais sistem?tica, com a amplia??o das atribui??es do ?rg?o coordenador. A tem?tica ambiental deixou de ser mais uma atribui??o de um ?rg?o com atua??o em m?ltiplas ?reas, ou ainda, uma pol?tica executada por diversas Secretarias desconectadas, e ganhou uma estrutura institucional pr?pria. At? 1989 n?o existiam UCs estaduais no Amazonas. As primeiras seis UCs28 estaduais do Amazonas, totalizando 30.646km?, foram criadas pelo governador Amazonino Mendes, em 1990 (MITTERMEIER et al., 2005; CEPAL, 2007). Entretanto, apesar de criadas legalmente, elas s? come?aram a ser implementadas a partir do final da d?cada de 1990. De 1990 a 1994, auge da Zona Franca de Manaus, apesar da cria??o das seis primeiras UCs estaduais, a agenda de pol?ticas ambientais no Amazonas ficou estagnada. Conforme Becker (2005, p.80), ?(...) a situa??o de conflito entre desenvolvimento e prote??o ambiental [na regi?o amaz?nica] transparecia nas pol?ticas p?blicas da d?cada de 1990 que eram, a um s? tempo, express?o e indu??o do conflito?. 4.2.2 De 1995 a 2003 Em 1995, a Lei Estadual n? 2.367/95 criou o Instituto de Prote??o Ambiental do Amazonas (Ipaam). O Ipaam aglutinou diversas coordena??es, secretarias e ger?ncias que tratavam de temas pontuais da agenda ambiental no estado, espalhados por em ?rg?os distintos, al?m do IMA - AM. Ainda em 1995, como parte do Programa Piloto para a Prote??o das Florestas Tropicais do Brasil (PPG-7), come?ou a ser executado o Subprograma de Pol?tica de Recursos Naturais (SPRN) do Amazonas. O SPRN teve apoio de institui??es estrangeiras, como KfW (Kreditanstalt f?r Wiederaufbau) e GTZ (Deutsche Gesellschaft f?r Internationale Zusammenarbeit), e do governo Federal, por meio da Secretaria de Coordena??o da Amaz?nia, (Minist?rio do Meio Ambiente) e teve participa??o da sociedade civil do Amazonas. O objetivo do SPRN era preparar, tecnicamente e institucionalmente, os estados do Amazonas, Acre e Par? para a implementa??o do Projeto de Gest?o Ambiental Integrada (PGAI). Em 1997, o PGAI - AM come?ou a ser executado. Tinha tr?s eixos de a??o: 1) ordenamento territorial voltado para o desenvolvimento sustent?vel; (2) controle ambiental (licenciamento, fiscaliza??o e monitoramento de atividades potencialmente impactantes do 28 Parque Nhamund?, APA Caverna do Maroaga, Parque Estadual do Arac? e Reserva Biol?gica de Seis Lagos. 105 meio ambiente; 3) gest?o do conhecimento e descentraliza??o da gest?o ambiental (SDS, 2007). O PGAI - AM foi um programa essencial para o fortalecimento do Ipaam e, por sua vez, para a o in?cio da constru??o de uma arquitetura de pol?ticas p?blicas voltadas para o meio ambiente no Amazonas, pois viabilizou, pela primeira vez, a inje??o de recursos do estado para a constru??o de uma estrutura formal de responsabilidades e compet?ncias na ?rea ambiental. Em 1996, foi criado o Instituto de Desenvolvimento Agropecu?rio e Florestal Sustent?vel do Estado do Amazonas (IDAM), respons?vel pela assist?ncia t?cnica e extens?o rural no estado. At? dezembro de 2002, a execu??o da pol?tica ambiental no Amazonas ainda n?o tinha espa?os pol?ticos e institucionais muito bem estabelecidos para a condu??o de agendas espec?ficas: cria??o de UCs, regulariza??o territorial, gest?o florestal, entre outras. Todas essas pol?ticas, de alguma forma, ainda tinham o seu gerenciamento disperso pelas diversas Secretarias do Estado e no pr?prio Ipaam. 4.2.3 De 2003 a 2010 Em 2003, com o in?cio do governo de Eduardo Braga, foi reestruturado o sistema de gest?o ambiental do estado do Amazonas. Foi criado o cargo de Secret?rio de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustent?vel do Amazonas. Para ocup?-lo, Braga convidou Virg?lio Viana, que tinha sido um dos respons?veis pela elabora??o da plataforma de campanha do novo governo na ?rea socioambiental. Como Secret?rio de Meio Ambiente, Virg?lio Viana coordenou o processo de concep??o e implementa??o do Programa Zona Franca Verde, que assumiu a fun??o de marco para o projeto de desenvolvimento econ?mico do estado e para a sua agenda ambiental e social. O desenvolvimento sustent?vel passou a ser alardeado como conceito- base do governo de Eduardo Braga. Em 2003, foi criada a Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustent?vel (SDS). O principal objetivo da nova secretaria era implementar o Programa Zona Franca Verde, em articula??o com outras secretarias e ?rg?os do estado. Virg?lio Viana afirmou que a estrutura criada para essa Secretaria pretendia tratar n?o s? das pol?ticas ambientais, mas tamb?m atacar os problemas sociais. 106 O sistema de formula??o das pol?ticas p?blicas no estado do Amazonas procuraria desenvolver pol?ticas transversais, baseadas nas tr?s dimens?es do desenvolvimento sustent?vel (econ?mica, social e ambiental) e na justi?a ambiental. Promoveria a melhoria da qualidade de vida da popula??o, a conserva??o da natureza, a atenua??o dos efeitos das mudan?as clim?ticas e a redu??o dos focos de desmatamento no estado. Nas palavras de Virg?lio Viana em entrevista a autora: ?...uma concep??o socioambiental de pol?ticas p?blicas?. A partir de fevereiro de 2003, o Ipaam foi vinculado ? SDS, tornando-se o ?rg?o executor da ?Pol?tica de Controle Ambiental do Estado do Amazonas?, respons?vel pelo licenciamento, a fiscaliza??o e o monitoramento ambiental. Em 2005, a Lei n? 2.985/05 instituiu o Conselho Estadual de Meio Ambiente (CEMAAM). Ao CEMAAM foi atribu?a a fun??o de propor diretrizes para o desenvolvimento de planos, projetos e atividades voltados ? ?rea ambiental, com o objetivo de impulsionar a conserva??o e preserva??o dos recursos e ecossistemas do Amazonas. Entretanto, o seu funcionamento efetivo come?ou em meado de 2006, quando o Decreto n? 26.050/06, nomeou os membros do conselho. Em 2007, ocorreu um redimensionamento do Programa Zona Franca Verde, por meio da promulga??o da Lei n? 3.135/2007, que estabeleceu a Pol?tica Estadual de Mudan?as Clim?ticas do Estado do Amazonas e promoveu a reestrutura??o da SDS, dando origem ao chamado Sistema SDS (Figura 10, abaixo). 107 Figura 10 ? Organograma da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustent?vel em 2008. Fonte: Relat?rio de Gest?o do Sistema SDS- 2008 (SDS, 2008). C?rdenes chama a aten??o para a estrat?gia adotada pelo governo do Amazonas para o lan?amento da Lei Estadual de Mudan?as Clim?ticas: ?[A Lei de Mudan?as Clim?ticas foi aprovada] (?) pelo poder estadual oportunamente no Dia Mundial do Meio Ambiente e foi acompanhada de uma forte campanha do chamado marketing verde, com a inten??o de colocar o Amazonas no centro das aten??es nacionais e internacionais?. (C?rdenes, 2010, p.2). De fato, o lan?amento dessa lei, em uma data simb?lica, ampliou a visibilidade do governo Braga sob a bandeira do 'Desenvolvimento Sustent?vel' e da 'Agenda da Floresta'. Isso refor?ou a percep??o de que a plataforma socioambiental era, cada vez mais, um grande ?diferencial? do governo Braga em rela??o aos seus antecessores. 108 Com a cria??o do Sistema SDS, de acordo com alguns de seus ex-funcion?rios, o governo do Amazonas objetivava melhorar a articula??o entre os ?rg?os estaduais de meio ambiente e de desenvolvimento econ?mico e social. Dessa forma, a SDS teria liga??es mais fluidas com diversos programas e ?rg?os estaduais, dentre eles: 1) o ?rg?o de fiscaliza??o ambiental do estado, o Ipaam; 2) a agenda de atendimento aos povos ind?genas; 3) o Instituto de Prote??o Ambiental (FEPI); 4) os ?rg?os ligados diretamente a atividades produtivas como a Companhia de G?s do Amazonas (CIGAS); 5) o CEUC; 6) a Ag?ncia de Desenvolvimento Sustent?vel do Amazonas (ADS); 7) os diversos conselhos de consultivos do estado ? CEMAAM, o Conselho Estadual de Recursos H?dricos (CERH) e o Conselho Estadual de Geodiversidade do Amazonas (CEGEO). No bojo da reestrutura??o da SDS, a Lei Delegada n? 6, de 9 de maio de 2007 criou o CEUC e estabeleceu normas gerais para a cria??o, implementa??o e gest?o das UCs estaduais. Esse foi o grande marco legal da estrutura??o de uma agenda para a cria??o de UCs no estado do Amazonas. Em 06 de junho de 2007, a Lei Complementar n? 53 criou o Sistema Estadual de Unidades e Conserva??o (SEUC) e estabeleceu crit?rios t?cnicos e normas espec?ficas para a cria??o, implanta??o e gest?o das UCs estaduais, municipais e particulares no Amazonas. A lei tamb?m tipificou as infra??es cometidas no ?mbito das UCS e estabeleceu as respectivas penalidades. Ainda em 2007, a Lei Delegada n? 118/2007 criou a Ag?ncia de Desenvolvimento Sustent?vel (ADS), vinculada ? SDS. A cria??o da ADS promoveu a substitui??o da antiga Ag?ncia de Agroneg?cio do Estado do Amazonas (AGROAMAZON) e absorveu parte das atividades da Ag?ncia de Florestas e Neg?cios Sustent?veis do Amazonas (AFLORAM) em um ?nico ?rg?o, com uma nova orienta??o estrat?gica: Apoiar e estimular o desenvolvimento sustent?vel promovido pelo Programa Zona Franca Verde com base centrada nos recursos ambientais de origem florestal, mineral, pesqueira e agropecu?ria, priorizando as cadeias produtivas que impulsionem agrega??o de valores que, por sua vez, resultem na gera??o de emprego e renda al?m de promover a inclus?o social e a economia da popula??o rural. (ADS, Apresenta??o Institucional, s?tio eletr?nico, 2011). Em dezembro de 2007, o governo do Amazonas e o Banco Bradesco criaram uma institui??o p?blico-privada sem fins lucrativos, a Funda??o Amazonas Sustent?vel, com o objetivo de ser um parceiro do governo estadual na execu??o de sua pol?tica ambiental. Em 2008, a Lei n? 3.244/2008 alterou a estrutura do CEUC (Figura 11), criando a Unidade Gestora de Mudan?as Clim?ticas e Unidades de Conserva??o (UGMUC), o que 109 conferiu maior f?lego administrativo e t?cnico para o CEUC, ampliando o seu quadro com oito cargos de dire??o e vinte cargos para a chefia de UCs29. Figura 11 ? Organograma do Centro Estadual de Unidades de Conserva??o ap?s a publica??o da Lei n?3.244/2008. Fonte: Relat?rio de Gest?o do Sistema SDS- 2008 (SDS, 2008). Em de 27 de outubro de 2009, o governo do Amazonas publicou a IN n? 001/2007, que disp?s sobre a apresenta??o, avalia??o e licenciamento dos planos de manejo florestal sustent?veis das florestas nativas em UCs estaduais de uso sustent?vel. A IN n? 001/2007 constituiu um marco legal na inser??o das UCs de uso sustent?vel na cadeia econ?mica do estado. 29 Em 2010, esse quantitativo foi alterado para 29 cargos de chefia em UCs e 14 cargos para a ?rea administrativa e de dire??o. 110 Em junho de 2010, o governo do Amazonas criou o Conselho de Desenvolvimento Sustent?vel de Povos e Comunidades Tradicionais do Estado do Amazonas, por meio da Lei Estadual n? 3.525/2010. Essa iniciativa oficializou um espa?o de participa??o das comunidades tradicionais e dos povos ind?genas junto ao governo estadual. Informalmente, esse espa?o, funcionava desde 2004, com a realiza??o das Confer?ncias Estaduais das Popula??es Tradicionais do Amazonas. Em 28 de julho de 2010, foi promulgada a Lei n? 3.627/2010, que estabeleceu os atributos m?nimos para as concess?es florestais nas UCs de uso sustent?vel, organizando o uso m?ltiplo dos recursos florestais e dos servi?os ambientais, bem como a pesquisa cient?fica e o desenvolvimento de atividades econ?micas e de subsist?ncia por comunidades tradicionais. O pr?ximo cap?tulo abordar? a pol?tica de cria??o de UCs no Amazonas a partir de 2003 - ano considerado, neste estudo, como ponto de inflex?o na rela??o do Amazonas com a sua pol?tica de conserva??o ambiental. 111 5.0 A POL?TICA DE CRIA??O DE UNIDADES DE CONSERVA??O NO AMAZONAS DE 2003 A 2010 ? A GUINADA INSTITUCIONAL Este cap?tulo se prop?e a analisar a cria??o do Programa de Cria??o e Implementa??o de UCs Estaduais no Amazonas, bem como o funcionamento do seu arranjo organizacional no per?odo de 2003 a 2010. Entretanto, n?o ? poss?vel compreender a guinada que ocorreu na agenda ambiental do Amazonas e, por consequ?ncia, na pol?tica de cria??o de UCs no estado em 2003, sem abordar dois programas-chave adotados pelo governo de Eduardo Braga em seu primeiro mandato: o Programa Zona Franca Verde e o Programa Bolsa Floresta. Al?m disso, ? preciso compreender o processo de cria??o e inser??o da FAS, principal parceira do estado na execu??o desses programas, bem como a forma de gest?o da pol?tica ambiental estadual por meio de arranjos de coparceria com entidades empresariais e da sociedade civil. 5.1 O PROGRAMA ZONA FRANCA VERDE Os elementos essenciais do Programa Zona Verde (ZVF) foram concebidos como base da plataforma de governo de Eduardo Braga ainda nas elei??es de 2002. Conforme Virg?lio Viana, o ZFV foi desenhado com o objetivo de promover uma revolu??o na concep??o da agenda de desenvolvimento do Amazonas, al?m de revitalizar as cadeias produtivas do estado. A ideia principal do Programa ZFV ? a de que a floresta e a sua biodiversidade s? deixar?o de ser destru?das caso passem a ter valor econ?mico suficiente para competir com a madeira extra?da ilegalmente e com o gado e a soja que, cada vez mais, disputam espa?o com a floresta. Al?m disso, a inser??o econ?mica das popula??es tradicionais, extrativistas e do interior do estado teria um efeito positivo duplo: 1) o pagamento de uma d?vida hist?rica com esses grupos sociais, que sempre estiveram ? margem do processo de integra??o econ?mica da regi?o amaz?nica ? economia nacional e 2) al?ar essas comunidades a parceiros do estado na condu??o de pol?ticas para a preserva??o do meio ambiente do Amazonas. Conforme Virg?lio Viana, o ZFV levaria ? melhoria da qualidade de vida da popula??o do interior do estado por meio de incentivos ? conserva??o da natureza e da ado??o de sistemas de produ??o sustent?veis, como por exemplo, a produ??o florestal manejada, o 112 beneficiamento e a industrializa??o de madeira e de produtos florestais madeireiros com base em pr?ticas ecologicamente corretas e o fomento da piscicultura com base em esp?cies regionais. Devido ? import?ncia do Polo Industrial de Manaus para o desempenho econ?mico do Amazonas, fortalecido pelos fortes incentivos fiscais oferecidos na regi?o, o governo estadual optou por condicionar a oferta desses incentivos fiscais ao atendimento de padr?es m?nimos de desempenho ambiental das empresas. Optou-se pela distribui??o dos benef?cios econ?micos do modelo Zona Franca, antes restritos ? cidade de Manaus e a regi?es pr?ximas, para os munic?pios do interior do estado, por meio do desenvolvimento das cadeias produtivas de produtos florestais e investimentos em infraestrutura e log?stica. Em 2003, um esfor?o conjunto da SDS e da Secretaria de Produ??o Rural (SEPROR) viabilizou o in?cio da implementa??o do ZFV no estado do Amazonas, al?m do estabelecimento de atividades priorit?rias na ?rea de infraestrutura e ordenamento territorial no sul do estado, como forma de reduzir o n?vel de desmatamento nessa regi?o (SDS, 2011). O ZFV ? coordenado pela SDS e pela SEPROR e envolve todas as secretarias de governo cuja atua??o se relacione com a execu??o de pol?ticas p?blicas direcionadas para o desenvolvimento sustent?vel do Amazonas, al?m do Ipaam, ADS, AFEAM e ITEAM. Com o in?cio da execu??o do ZFV, a Ag?ncia de Desenvolvimento Sustent?vel (ADS) passou a atuar como elo entre o setor produtivo prim?rio e os consumidores governamentais e privados, intermediando a comercializa??o dos produtos de origem florestal, agropecu?ria, pesqueira e mineral produzidos no estado (SDS, 2011). Na percep??o de alguns agentes envolvidos na concep??o do ZFV (entrevistados pela autora), o programa poderia ser compreendido como plano estrat?gico para diminuir a sua depend?ncia com rela??o apenas ? atividade da Zona Franca de Manaus. Isso ampliaria as fontes de produ??o de riqueza do estado e melhoraria a sua distribui??o por meio de uma agenda de pol?ticas p?blicas transversais, capazes de atacar quest?es sociais e ambientais. Assim, seria poss?vel promover o crescimento econ?mico do estado e garantir a adequada gest?o de seus recursos naturais. O Programa Zona Franca Verde, cuja miss?o ? reverter o quadro socioambiental e promover o desenvolvimento sustent?vel do Estado do Amazonas, pode ser considerado como o instrumento mediante o qual a pol?tica ambiental da atual administra??o [governo Braga] ? canalizada. Ainda que sua orienta??o seja principalmente produtiva, faz-se clara men??o ao uso sustent?vel. Dada a situa??o da popula??o do interior [do estado], trata-se da abordagem mais adequada ao contexto atual (CEPAL, p. 24, 2007). 113 O ZFV abrange todos os munic?pios amazonenses e tem um p?blico alvo amplo, que alcan?a desde micro a grandes produtores dos setores extrativista, industrial e de servi?os, envolvidos em atividades que utilizem produtos da floresta como base de suas cadeias produtivas. O Programa se estrutura sobre 6 linhas de a??o: 1) incentivos fiscais - Isen??o de ICMS para produtos florestais n?o madeireiros; 2) microcr?dito - financiamento para projetos sustent?veis de pequena escala; 3) assist?ncia t?cnica para pequenos propriet?rios; 4) pre?o m?nimo para produtos sustent?veis produzidos na regi?o; 5) garantia de mercado para a compra dos produtos; 6) acesso a mercados de consumo (SDS, 2011). 5.2 O BOLSA FLORESTA O Programa Bolsa Floresta foi criada em 2007, pela SDS, com o objetivo de promover o pagamento das popula??es tradicionais/rurais residentes em UCs pelos servi?os ambientais prestados por meio da conserva??o das florestas, rios, lago e igarap?s, al?m de buscar reduzir as emiss?es de carbono por desmatamento no estado do Amazonas (SDS, 2011). A sua institucionaliza??o ocorreu por meio da Lei Estadual n? 3.135/2007, a Lei de Mudan?as Clim?ticas, Conserva??o Ambiental e Desenvolvimento Sustent?vel do Amazonas, e da Lei Complementar n? 53 de 2007, que estabeleceu o Sistema Estadual de Unidades de Conserva??o. A ideia base do programa era compensar as popula??es residentes em UCs pelo seu importante papel na conserva??o do bioma amaz?nico, al?m de promover a sua inclus?o social por meio do pagamento de um aux?lio mensal, como forma de desestimular os desmatamentos e estimular os moradores a atuarem como ?guardi?es? da floresta (SDS, 2011). Al?m do pagamento da bolsa mensal principal, o PBF tem outros 4 subprogramas em seu bojo: a) o Bolsa Floresta Fam?lia, destinado ?s m?es das fam?lias rurais que assumem o compromisso de n?o desmatar a floresta; b) o Bolsa Floresta Associa??o, destinado ?s organiza??o dos moradores das UCs com o objetivo de fortalecer a organiza??o social e pol?tica para o controle do PBF nas UCs por meio de associa??es de moradores; c) o Bolsa Floresta Renda, destinado ? inser??o das fam?lias rurais nas cadeias produtivas de recursos florestais sustent?veis e: d) o Bolsa Floresta Social, voltado para a promo??o de 114 investimentos em infraestrutura e implementa??o de pol?ticas p?blicas nas ?reas de sa?de, comunica??o, transporte e educa??o nas ?reas de resid?ncia das popula??es rurais e tradicionais (Viana, 2008). A gest?o e a execu??o do PBF s?o realizadas pela FAS e pelo IDESAM desde 2008. Al?m do aux?lio mensal oferecido aos moradores das UCs, o PBF oferece oficinas de capacita??o e treinamento sobre o combate ao desmatamento, mudan?as clim?ticas e sustentabilidade e pr?ticas sustent?veis para o manejo dos recursos florestais nas UCs. At? 2010, 15 UCs do Amazonas eram atendidas pelo PBF (Figura 12), alcan?ando 7.143 fam?lias, num total de 35.715 7,143 beneficiados (FAS, 2010). * Em destaque, a RDS do Rio Negro ? local de realiza??o da visita de campo da pesquisa em outubro de 2011. Figura 12- Unidades de Conserva??o de uso sustent?vel atendidas pelo Programa Bolsa Floresta. Fonte: FAS, 2010. Comparando-se a capilaridade do PBF com o Programa de Reforma Agr?ria estadual, no per?odo de 2008 a 2010, verifica-se que o PBF teve maior alcance, atingindo 7.132 fam?lias, contra 3.579 fam?lias alcan?adas pelo segundo, conforme Tabela 12 abaixo. 115 Tabela 12 ? Compara??o entre a execu??o do PBF e do Programa Estadual de Reforma Agr?ria no per?odo de 2008 a 2010. Programa Recursos Aplicados N?mero de fam?lias beneficiadas N?mero de pessoas beneficiadas PBF R$ 22.500.000 7.132 35.000 Programa de Reforma Agr?ria R$ 27.502.300 3.579 14.316 Fonte: FAS, 2010, INCRA, 2011 A partir dessa compara??o, verifica-se que h? uma inclina??o do governo estadual em tentar criar, pelo menos em tese, condi??es econ?micas m?nimas para que as fam?lias rurais tenham condi??es de se fixar na zona rural ou em UCs de uso sustent?vel e desenvolver atividades compat?veis com a conserva??o do meio ambiente. Isso se d? em contraposi??o ? postura hist?rica adotada pelo Estado brasileiro na execu??o de programas de reforma agr?ria na Regi?o Norte que apenas se preocupava em ?jogar? as pessoas dentro da floresta, sem oferecer condi??es m?nimas de subsist?ncia ou de desenvolvimento de atividades produtivas compat?veis com o meio ambiente local. Durante a visita de campo realizado na RDS do Rio Negro, em outubro de 2011, foi poss?vel identificar o impacto da introdu??o do PBF em tr?s diferentes comunidades da RDS do Rio Negro. Enquanto o PBF adquiriu uma grande import?ncia para a comunidade Tumbiras como fonte de gera??o de renda e alternativa ? explora??o irregular dos recursos florestais, constatou-se que nas comunidades Sarac? e Santa Helena dos Ingleses o BF ainda n?o foi internalizado pelos moradores. Conforme relato do l?der comunit?rio da Comunidade Tumbiras, a principal atividade geradora de renda da comunidade, at? 2006, era a explora??o irregular de madeira. Com a intensifica??o da fiscaliza??o e da proibi??o da explora??o madeireira de m?dia e grande escala na RDS, foi preciso criar novas alternativas. Assim, a introdu??o do PBF na RDS permitiu o desenvolvimento de atividades produtivas alternativas como o turismo (montagem de uma pousada modelo na comunidade) e o artesanato, al?m da capacita??o dos moradores em cursos oferecidos pela FAS. Nas Comunidades Sarac? e Santa Helena dos Ingleses, a introdu??o do PBF parece n?o ter gerado o mesmo fluxo de entusiasmo e empreendedorismo verificado na Comunidade Tumbiras. A Comunidade Santa Helena, assim como a Tumbiras, abandonou a atividade madeireira como principal fonte de gera??o de renda e a maior parte de seus moradores passou a viver da pesca e da ca?a para subsist?ncia, al?m do recebimento mensal do Bolsa 116 Floresta. No entanto, devido ?s dificuldades de articula??o interna da comunidade, os projetos comunit?rios de turismo sustent?vel na comunidade permaneceram estagnados. Na comunidade Sarac?, que tem como principal fonte de renda a pesca sazonal, as iniciativas da comunidade para aproveitamento da modalidade Bolsa Floresta Renda e Social, como a montagem de um restaurante regional, t?m enfrentado dificuldades devidas ? falta de articula??o intracomunit?ria. A partir da visita de campo realizada na RDS do Rio Negro, constatou-se que o PBF vem contribuindo para a inser??o da responsabilidade ambiental no discurso das popula??es rurais atendidas. Entretanto, a melhoria na sua qualidade de vida, demanda maior presen?a dos governos municipal e estadual, pois ainda h? car?ncia muito grande de servi?os cont?nuos de sa?de e de educa??o nas comunidades. Al?m disso, ainda faltam iniciativas de cria??o de fontes alternativas para a gera??o de renda compat?veis com a prote??o florestal e que sejam de f?cil acesso ?s comunidades do interior. 5.3 FUNDA??O AMAZONAS SUSTENT?VEL Em 20 de dezembro de 2007, o governo do estado do Amazonas e o Banco Bradesco criaram uma institui??o p?blico-privada sem fins lucrativos, a Funda??o Amazonas Sustent?vel, para atuar como parceiro do governo estadual na execu??o de sua pol?tica ambiental. A Lei estadual n? 3.135/2007 havia autorizado o Poder Executivo estadual a participar de funda??es privadas sem fins lucrativos cuja finalidade fosse o desenvolvimento de programas e projetos relacionados ?s mudan?as clim?ticas, ? conserva??o ambiental e ao desenvolvimento sustent?vel. Al?m dos objetivos indicados na Lei n? 3.135/2007, a FAS estabeleceu como objetos de sua atua??o: [o] gerenciamento de servi?os e produtos ambientais, em especial dos cr?ditos decorrentes do sequestro de carbono em florestas naturais, redu??o do desmatamento, al?m de outros ativos ambientais tais como a produ??o de gases, ?gua, sua filtra??o e limpeza naturais, o equil?brio do ciclo hidrol?gico, a conserva??o da biodiversidade, a conserva??o do solo e a manuten??o da vitalidade dos ecossistemas, a paisagem, o equil?brio clim?tico, o conforto t?rmico, e outros processos que gerem benef?cios decorrentes do manejo e da preserva??o dos ecossistemas naturais ou modificados pela a??o humana. (Ata de Institui??o, Aprova??o do Estatuto da Funda??o Amazonas Sustent?vel - FAS e Designa??o do Primeiro Presidente - 2007). As atividades da FAS se iniciaram com um capital de R$ 40 milh?es, metade dos quais aportado pelo Governo do Amazonas e a outra pela institui??o Funda??o Bradesco (VIANA, 117 2009). De acordo com a SDS, os recursos aportados na FAS s?o integralmente investidos em aplica??es financeiras e apenas os seus rendimentos s?o utilizados em a??es socioambientais da Funda??o (SDS, 2007). Uma poss?vel segunda fonte de recursos para a Funda??o seriam os cr?ditos de carbono gerados por desmatamentos evitados, atualmente negociados no mercado volunt?rio. A primeira iniciativa da FAS em projetos de REDD (Redu??o de Emiss?es por Desmatamento e Degrada??o das Florestas) come?ou em 2008 na Reserva de Desenvolvimento Sustent?vel do Juma, com apoio do governo estadual do Amazonas. Esse projeto envolve o estabelecimento de uma UC de uso sustent?vel em regi?o sob alta press?o de desmatamento - localizada pr?xima da rodovia BR-319 e cortada pela rodovia AM-174. Ele abrange uma ?rea de 589.612 hectares de floresta amaz?nica. Os recursos angariados com o projeto de REDD s?o revertidos para o controle e o monitoramento do desmatamento e para o fornecimento de infraestrutura b?sica (?gua, luz, posto m?dico) (VIANA et al., 2008). A partir de sua cria??o, a FAS ganhou espa?o e tamanho. Sendo a principal parceira do estado do Amazonas na execu??o de sua pol?tica ambiental e principal agente implementador de uma das pol?ticas de maior capilaridade no estado, o Bolsa Floresta, acaba sendo confundida, por diversos atores, como uma ag?ncia de natureza estatal. A for?a da FAS na pol?tica estadual de conserva??o acaba por criar uma esp?cie de competi??o por espa?os decis?rios no ?mbito do pr?prio sistema de pol?ticas p?blicas ambientais. Isso fragiliza o CEUC, devido ? sua baixa permeabilidade no interior do estado e dificulta a articula??o entre ag?ncias governamentais como a ADS, o Ipaam, o CEUC e a intera??o dessas ag?ncias com a FAS. 5.4 DIN?MICA HIST?RICA E POL?TICA DO PROCESSO DE CRIA??O DE UCS: 2003 A 2010 At? 2003, a agenda ambiental do estado do Amazonas era uma agenda oculta, quase inexistente. As a??es p?blicas voltadas para a conserva??o do meio ambiente estavam espalhadas por diversos ?rg?os do governo e n?o havia uma diretriz clara sobre como o governo encarava a dimens?o ambiental em sua gest?o. O Ipaam era o principal ?rg?o para ?rea ambiental, mas era um ?rg?o institucionalmente fraco em termos de recursos materiais e pol?ticos. 118 Exceto pelo estabelecimento das primeiras UCs do estado em 1990, em especial o Parque Estadual do Nhamund?30, a atua??o do Ipaam foi muito t?mida at? a d?cada de 2000. Conforme a percep??o de v?rios entrevistados, a agenda de cria??o de UCs estaduais foi estruturada a partir da ascens?o de Eduardo Braga ao governo do estado do Amazonas em 2003, no ?mbito do Programa Zona Franca Verde. Iniciado o primeiro mandato do governo de Eduardo Braga, o Programa de Cria??o e Implementa??o de UCs estaduais nasceu, em 2004, concebido por um pequeno grupo de pessoas envolvidas na agenda ambiental do Amazonas como esfor?o para captar recursos da Conservation International para pol?ticas p?blicas de incentivo ? prote??o a biodiversidade na Am?rica Latina. Desse grupo faziam partes Virg?lio Viana, Cristina Fischer (servidora de carreia do Ipaam) e Rita Mesquita. As duas principais linhas de a??o desenhadas para o programa foram a realiza??o de diagn?sticos socioambientais e agroextrativistas e o desenvolvimento de planos de gest?o e manejo, al?m do desenvolvimento de um modelo de gest?o participativa para as UCs estaduais. Os idealizadores do programa acreditavam que a cria??o de UCs no estado poderia ser um dos pontos-chave para o estabelecimento de uma pol?tica de conserva??o do meio ambiente orientada pelo paradigma do desenvolvimento sustent?vel. Acreditavam que criar UCs de uso sustent?vel era uma iniciativa importante para promover o desenvolvimento sustent?vel do Amazonas. O desenho de um novo projeto de governo para o estado do Amazonas (o ZFV) deveria apostar em estrat?gias de gera??o de renda para a popula??o do interior, aliadas a iniciativas de conserva??o do meio ambiente e ao desenvolvimento de uma nova agenda de inclus?o social. Conforme o relato de v?rios entrevistados, havia restri??o dos pr?prios gestores p?blicos do Amazonas ? ado??o de uma nova plataforma econ?mica e ambiental para o desenvolvimento do estado. O Projeto Zona Franca Verde, base para a nova agenda ambiental e econ?mica do governo Braga, se apresentava como alternativa ? agenda do Programa Terceiro Ciclo, desenhada no governo Amazonino Mendes, que apostava na agricultura de larga escala como forma de desenvolver o estado do Amazonas. As diversas Secretarias do Estado do 30 Ele foi transformado em APA pelo governo estadual em 2011 para permitir a instala??o de linh?es de energia entre os munic?pios de Nhamund? e Manaus. 119 Amazonas tiveram que ser convencidas de que era poss?vel um novo projeto de desenvolvimento, aliado ao componente ambiental, era poss?vel. Em 2004, o governo do Amazonas realizou dois semin?rios que funcionaram como base para a constru??o do projeto de cria??o e implementa??o de UCs estaduais. O primeiro foi um semin?rio sobre ?reas priorit?rias para conserva??o no Amazonas; o segundo, sobre o Projeto Nacional de A??es Integradas P?blico-Privadas para a Biodiversidade, em parceria com o Minist?rio do Meio Ambiente. Nesses dois semin?rios, coordenados pela professora Rita Mesquita, pesquisadora do INPA, houve ampla participa??o da academia, de governos municipais e de ONGs atuantes na regi?o; entretanto, a participa??o de representantes das comunidades tradicionais do estado foi considerada inexpressiva. Desses semin?rios foram retiradas as primeiras ideias para a estrutura??o da agenda de UCs do estado. Al?m promover um processo de sensibiliza??o sobre a nova proposta, o governo Braga buscou se aproximar das comunidades tradicionais e dos movimentos sociais militantes no Amazonas para construir uma base de apoio social que legitimasse a sua nova vis?o estrat?gica. Uma das formas de aproxima??o foi o apoio dado pelo governo ? cria??o de UCs de uso sustent?vel, sobretudo RDSs e Resexs. A rela??o entre governo estadual e popula??es tradicionais tinha sido, historicamente, muito conflituosa e, por isso, as lideran?as dos povos tradicionais e das ONGs ambientais viram essa aproxima??o com o governo estadual de forma muito cautelosa e desconfiada. Nas palavras de Virg?lio Viana: ?No in?cio do processo [2003] havia muita rejei??o, mas com o desenvolvimento de processos participativos, as comunidades passaram a apoiar as UCs e a se apropriarem das reservas [como patrim?nio da comunidade e como fonte de renda]" (Virg?lio Viana em entrevista a autora, por telefone, em 01/09/2011). Conforme apontado pelos entrevistados que participaram diretamente do primeiro movimento de articula??o da Secretaria de Desenvolvimento Sustent?vel do Amazonas, a realiza??o da I Confer?ncia Estadual de Popula??es Tradicionais do Amazonas, em 2004, foi um marco na aproxima??o entre governo estadual e povos tradicionais. O evento, que teve como tema ?Cadeia de Produtos Extrativistas e Conserva??o da Biodiversidade?, foi uma forma de compensar a pouca participa??o desses atores nos Semin?rios sobre ?reas Priorit?rias para Conserva??o no Amazonas e no Projeto Nacional de A??es Integradas P?blico-Privadas para a Biodiversidade. Como principais atores desses semin?rios foram identificados a Federa??o dos Trabalhadores na Agricultura do Amazonas (FETAGRI-AM), a Coordena??o das Organiza??es Ind?genas da Amaz?nia (COIAB), o Conselho Nacional de Seringueiros (CNS) e o Grupo de Trabalho Amaz?nico (GTA). 120 Em 2005, foi realizada a II Confer?ncia Estadual de Popula??es Tradicionais do Amazonas, com o tema ?Gera??o de Renda em Unidades de Conserva??o Sustent?vel?. Em 2008, foi realizada a terceira edi??o do evento, dessa vez com o tema ?Extrativismo e Servi?os Ambientais do Amazonas para a Economia Mundial?. As Confer?ncias Estaduais de Popula??es Tradicionais e Povos Ind?genas posteriormente deram lugar a um F?rum Permanente de Popula??es Tradicionais e Povos Ind?genas, que virou um importante instrumento para garantir a proximidade do governo estadual com l?deres das popula??es tradicionais e ONGs. Isso garantiu uma margem de apoio confort?vel ao projeto de desenvolvimento do estado baseado na Zona Franca Verde, uma vez que a participa??o desses atores sociais amortecia as eventuais cr?ticas existentes sobre a pol?tica socioambiental do governo estadual. A partir do in?cio do Projeto de Cria??o e Implementa??o de UCs em 2004, a SDS formulou uma proposta de amplia??o do projeto para a Funda??o Gordon and Betty Moore31, em 2005, para captar recursos para conserva??o no estado. O projeto da SDS recebeu o nome de Rede de Conserva??o do Amazonas e foi aprovado no mesmo ano. Os recursos da funda??o foram internalizados no governo do estado por meio da Funda??o Djalma Batista32, uma vez que o doador n?o poderia remeter recursos diretamente para o governo do estado do Amazonas. A partir desse momento, se iniciou a constru??o de um aparato de Estado para a execu??o da pol?tica de conserva??o. A base para a constru??o da Rede de Conserva??o do Amazonas foi o conceito de parcerias. O projeto se baseava na ideia de que uma pol?tica de conserva??o no estado s? teria sucesso se funcionasse por meio de redes de parceiros, envolvendo Estado, empresas atuantes no Amazonas, ONGs e popula??es diretamente envolvidas com as UCs, no caso, extrativistas, ind?genas e comunidades ribeirinhas. O Quadro 5 indica todas as UCs estaduais criadas no estado do Amazonas no per?odo de 1990 a 2009. Nome e categoria da UC Munic?pio de localiza??o ?rea (Ha) Ano de cria??o Floresta Estadual Tapau? Tapau? 881.704,00 2009 Floresta Estadual Canutama Canutama 150.588,57 2009 Parque Estadual Matupiri Careiro Castanho 509.591,67 2009 31 A Gordon and Betty Moore Foundation ? uma organiza??o filantr?pica norte-americana, fundada em 2000, que apoia pol?ticas de conserva??o e pesquisas cient?ficas na ?rea de biodiversidade. 32 Funda??o Amaz?nica de Defesa da Biosfera (Funda??o Djalma Batista), ligada ao INPA. 121 RDS Igap? A?? Careiro Castanho 394.622,96 2009 RDS Matupiri Careiro Castanho 179.083,45 2009 RESEX Canatuma Canatuma 197.986,50 2009 RDS Rio Negro Novo Air?o/Iranduba 102.978,83 2008 RESEX Rio Greg?rio Eirunep? 477.042,30 2007 RDS Juma Novo Aripuan? 589.611,28 2006 RDS Rio Madeira Novo Aripuan? 283.117,00 2006 Floresta Estadual Apu? Apu? 185.946,17 2005 Floresta Estadual Manicor? Apu? 83.381,04 2005 Floresta Estadual Aripuan? Apu? 336.040,07 2005 Floresta Estadual Sucunduri Apu? 492.905,28 2005 Parque Estadual Guariba Apu? 72.296,33 2005 Parque Estadual Sucunduri Apu? 808.312,18 2005 RDS Aripuan? Apu? 224.290,81 2005 RDS Bararati Apu? 113.606,43 2005 122 RESEX Guariba Apu? 150.465,32 2005 RDS Uacari Caruari 632.949,02 2005 RDS Rio Amap? Manicor? 216.108,73 2005 RDS Canum Nova Olinda do Norte 22.354,87 2005 RDS Uatum? S?o Sebasti?o do Uatum? 424.430,00 2004 Floresta Estadual Mau?s Mau?s 438.440,00 2003 Floresta Estadual Urubu Rio Preto da Eva 27.342,00 2003 Parque Estadual da Suma?ma Manaus 51 2003 RDS Cujubim Juta? 2.450.381,56 2003 RDS Piaga?u-Purus Beruri 809.268,02 2003 RESEX Catu?-Ipixuna Tef? 217.486,00 2003 RDS Amana Tef? 2.313.000,00 1998 RDS Mamirau? Tef? 1.124.000,00 1996 APA da Margem Direita do Rio Negro ? Setor Puduari/Solim?es Novo Air?o /Manacapuru/ Iranduba 566.365,00 1995 APA da Margem Esquerda do Rio Negro ? Setor Aturi?- Apuauzinho Manaus/Novo Air?o / Presidente Figueiredo 586.422,00 1995 APA da Margem Esquerda do Rio Negro - Setor Tarum?-A??/Tarum?-Mirim Manaus 56.793,00 1995 Parque Estadual do Rio Negro - Setor Norte Novo Air?o 146.028,00 1995 123 Parque Estadual do Rio Negro - Setor Sul Manaus 157.807,00 1995 APA Nhamund? Parintins 195.900,00 1990 APA Caverna de Maroaga Presidente Figueiredo 374.700,00 1990 Parque Estadual da Montanha de Arac? Barcelos 1.818.700,00 1990 Reserva Biol?gica do Morro dos Seis Lagos S?o Gabriel da Cachoeira 36.900,00 1990 Parque Estadual do Nhamund? Parintins 56.671,15 1990 Quadro 5 ? Unidades de conserva??o estaduais do Amazonas criadas entre 1990 e 2009. Fonte: (SDS, 2010) Em 2006 foi criado um departamento dentro da SDS, sobre a dire??o de Rita Mesquita, para a implementa??o dos recursos do Programa Arpa33 no estado, juntamente com os recursos do WWF-Brasil e da Funda??o Moore destinados. Al?m dessas atividades, Rita Mesquita assumiu a atribui??o de gerenciar a Rede de Conserva??o do Amazonas. No mesmo ano, foram realizadas as primeiras expedi??es t?cnicas para mapeamento de ?reas sens?veis para a cria??o de novas UCs no estado, apoiadas com os recursos do projeto Rede de Conserva??o do Amazonas. Em 2007, com a cria??o do CEUC, a pol?tica de conserva??o do estado deu um salto institucional. Ele passou a ter um ?rg?o exclusivo para a condu??o da sua agenda de conserva??o na forma de cria??o e implementa??o de UCs. Devido ? falta de estrutura f?sica e material da SDS, o Governo do Amazonas apostou em um modelo alternativo de parcerias. A sua pol?tica de conserva??o passou a se guiar por uma l?gica de capta??o de recursos para projetos, permitindo que o programa de cria??o de UCs fosse apoiado por diversas fontes or?ament?rias n?o estatais. 33 O Programa ?reas Protegidas da Amaz?nia (ARPA) - coordenado pelo MMA e implementado pelo ICMBio e os ?rg?os Estaduais de Meio Ambiente - tem como objetivo investir na cria??o, consolida??o e sustentabilidade financeira de UCs na Amaz?nia brasileira. Para mais informa??es acesse: < www.mma.gov.br/arpa> 124 De 2004 a 2007, a Rede de Conserva??o do Amazonas funcionou sem dota??o or?ament?ria estadual. Todos os recursos empregados no programa tinham origem em parceiros exteriores ao estado. O CEUC tamb?m n?o teve recursos or?ament?rios previstos na programa??o financeira do estado do Amazonas no ano de sua cria??o, 2007. S? a partir de 2009, quando o governo come?ou a receber recursos de compensa??o ambiental pela implementa??o do gasoduto de Coari, ? que se iniciou a dota??o or?ament?ria de recursos estaduais para a agenda de conserva??o, ainda que de forma t?mida. O Programa ARPA, financiado pelo Banco Mundial, WWF-Brasil e KfW, apoiou a agenda de conserva??o no estado desde 2005, com um aporte anual de R$ 5 milh?es de reais para a implementa??o de nove UCs estaduais, sendo duas de prote??o integral e 7 de uso sustent?vel. A Funda??o Gordon and Betty Moore tem sido a grande parceira do estado do Amazonas desde 2005. Ela apoiou a elabora??o de planos de gest?o de UCs, o estabelecimento de conselhos de gest?o e atividades de organiza??o comunit?ria e de constru??o de um sistema de monitoramento do uso da biodiversidade em mais de 12 UCs estaduais. O WWF-Brasil tem oferecido recursos para o funcionamento do Sistema Estadual de Unidades de Conserva??o, investindo em compra de equipamentos e na constru??o de bases de apoio nas UCs (SDS, 2010). A Figura 13 abaixo demonstra as principais fontes de capta??o de recursos para as a??es de implementa??o e cria??o de UCs estaduais no Amazonas no per?odo de 2006 a 2010. 125 Figura 13 ? Fontes de recursos utilizados na cria??o e implementa??o de UCs estaduais no Amazonas, 2006 a 2010. Fonte: (CEUC, 2010) Chama a aten??o o fato de o per?odo mais intenso de cria??o de UCs no estado ter ocorrido entre 2003 a 2006, conforme a Figura 14, justamente quando n?o havia recursos do estado diretamente canalizados para a agenda de conserva??o e o CEUC ainda n?o tinha sido criado. * At? mar?o de 2010, n?o haviam sido criadas novas UCs estaduais no Amazonas. Figura 14 ? Evolu??o do n?mero de UCs estaduais criadas no Amazonas de 1990 a 2010. Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados do SEUC/SDS, 2010. Al?m disso, o per?odo de 2003 a 2006 coincidiu com a vig?ncia da primeira fase do Programa Arpa - que viabilizou um bom momento pol?tico para a coopera??o entre alguns governos estaduais (Acre, Amazonas, Par? e Amap?) e Governo Federal para a cria??o de UCs na Amaz?nia como forma de combater os altos ?ndices de desmatamento observados na regi?o. No per?odo de 2007 a 2010houve uma consolida??o do Sistema Estadual de Unidades de Conserva??o. As a??es do estado foram redirecionadas para a implementa??o das UCs j? criadas e uma redu??o na velocidade de cria??o de novas UCs. Conforme o pr?prio governo do estado reconhece, iniciado o movimento de ordenamento territorial, para qual a contribui??o das UCs ? ineg?vel, a implementa??o das UCs criadas passa a ser um dos grandes desafios do estado, sem ser preciso abandonar a agenda de expans?o de espa?os protegidos. 126 Um dos maiores desafios ? a implementa??o efetiva do conjunto de UCs j? criadas ou em processo de cria??o. Para isso, requer-se maior contribui??o de recursos financeiros e de pessoal capacitado em gest?o sustent?vel dos recursos naturais. Al?m disso, ser? necess?rio melhorar a regulariza??o fundi?ria dentro e fora das UCs, implementar de forma efetiva o ordenamento territorial elaborado e ampliar a participa??o dos munic?pios e da sociedade civil. (CEPAL, 2007, p.22). 5.5 O SISTEMA ESTADUAL DE UNIDADES DE CONSERVA??O ? UM RETRATO A pol?tica de cria??o de UCs no estado do Amazonas n?o pode ser compreendida como uma agenda independente, pois, em ?ltima est?ncia, a cria??o de UCs estaduais no Amazonas ? um dos componentes do Programa Zona Franca Verde. O Estado do Amazonas conta, em 2011, com 41 UCs estaduais e 33 UCs federais que respondem por 37,6 milh?es de hectares protegidos, dentre as quais 32 UCs s?o do grupo de uso sustent?vel (SDS, 2009; CEUC;2011). De 2002 a 2010, a ?rea de UCs estaduais teve um incremento de 157,03%, partindo de 7.328.661,79 hectares at? 2002 (12 UCs) para 18.837.013,68 hectares protegidos at? 2010 (41 UCs). O governo estadual optou por uma estrat?gia de desenvolvimento que compatibiliza a conserva??o da natureza com o uso sustent?vel de parcela dos recursos naturais. Uma das principais justificativas para estrat?gia ? a exist?ncia de um grande contingente de popula??es tradicionais e ribeirinhas no estado do Amazonas que dependem da floresta para satisfazer as suas necessidades econ?micas, sociais e culturais. Isso se reflete na grande representatividade das UCs de uso sustent?vel, sobretudo de RDSs, no sistema estadual de UCs do Amazonas. A cria??o de novas UCs vem sendo apontada tamb?m como uma das principais estrat?gias do governo do Amazonas para frear o avan?o da fronteira agropecu?ria no sul do estado, al?m de barrar ou reduzir os impactos da abertura de estradas na regi?o, sobretudo as altas taxas de desmatamento (CEPAL, 2007). A op??o pela prioriza??o do modelo de RDS no Amazonas est? intimamente ligada ? cria??o da Reserva de Desenvolvimento Sustent?vel de Mamirau?34, primeira RDS do pa?s, criada em 1995. O modelo RDS est? baseado na ideia de que ? poss?vel estabelecer UCs dirigidas ? prote??o da biodiversidade que comportem a presen?a continuada de popula??es tradicionais e viabilizem a pesquisa cient?fica. A pesquisa, por sua vez, pode oferecer 34 A Esta??o Ecol?gica de Mamirau? foi criada em 1986 e recategorizada como RDS em 1995, sendo a primeira RDS criada no Brasil. A sua recategoriza??o se deu, principalmente, por press?es da comunidade cient?fica e das popula??es tradicionais de Mamirau?. 127 subs?dios ao manejo e ? conserva??o da biodiversidade por parte das popula??es residentes (QUEIROZ, 2005). O Amazonas ? o estado brasileiro com o maior efetivo de popula??o ind?gena e apresenta grande contingente populacional de origem ribeirinha e extrativista. N?o haveria como o governo do Amazonas implementar uma pol?tica de conserva??o que n?o fosse capaz de apreender essa realidade. Entretanto, o modelo de RDS sofre muitas cr?ticas no estado do Amazonas por permitir a explora??o madeireira nas UCs, por meio de projetos de manejo florestal comunit?rio. Isso causaria maiores impactos ao meio ambiente das UCs do que a colheita de produtos florestais n?o madeireiros, conforme estabelecido para as UCs sob o regime de Resexs (BENTES, 2006). De acordo com uma an?lise da SDS e da CEPAL (CEPAL, 2007), a predomin?ncia das RDSs teria contribu?do para o aumento da popularidade das UCs entre as popula??es rurais do AM, al?m de contribuir para a integra??o das pol?ticas voltadas para o desenvolvimento sustent?vel, as cadeias produtivas e a preserva??o da biodiversidade. Devido ? falta de estrutura f?sica e material da SDS, o Governo do Amazonas apostou em um modelo alternativo de parcerias e no funcionamento do CEUC por uma l?gica de capta??o de recursos para projetos. Isso permitiria a alimenta??o do programa de cria??o de UCs a partir de diversas fontes or?ament?rias. Essa inova??o na forma de funcionamento do CEUC foi apontada por alguns dos entrevistados como uma dos pontos fortes da pol?tica de conserva??o do Amazonas, pois permite superar barreiras estruturais da m?quina de governo que, normalmente, dificultam a condu??o de pol?ticas estaduais de conserva??o em diversos estados brasileiros. No entanto, alguns entrevistados apontaram que, apesar de ter sido um arranjo emergencial de sucesso, esse modelo poderia comprometer a pol?tica de conserva??o do estado no longo prazo, caso o governo estadual n?o se sentisse compelido a destinar uma dota??o or?ament?ria permanente para o CEUC. As parcerias entre o CEUC e as institui??es interessadas em trabalhar na agenda de cria??o e implementa??o de UCs s?o formalizadas por meio de termos de cogest?o. At? 2010, o CEUC contava com seis conv?nios de cogest?o, com as institui??es Funda??o Vit?ria Amaz?nica (FVA), Instituto de Desenvolvimento Sustent?vel Mamirau? (IDSM), Instituto de Pesquisas Ecol?gicas (IPE) e Instituto de Desenvolvimento Sustent?vel do Amazonas (IDESAM). 128 Neste cap?tulo buscou-se demonstrar como ocorreu a cria??o do ?Programa de Cria??o e Implementa??o de UCs Estaduais no Amazonas?, bem como o funcionamento do seu arranjo organizacional no per?odo de 2003 a 2010. No pr?ximo cap?tulo ser?o abordados os poss?veis impactos da cria??o de UCs no ?ndice de votos recebidos por Eduardo Braga nas elei??es para o governo estadual nos anos de 2002 e 2006 e se desenvolver? uma explica??o para o amadurecimento de uma agenda de cria??o de UCs no Amazonas, no per?odo de 2003 a 2010, a partir da an?lise dos fatores fortuitos que contribu?ram para a inser??o da agenda de conserva??o na pol?tica do estado do Amazonas. Al?m disso, ser?o apontados os principais desafios ? continuidade da agenda de cria??o e implementa??o de UCs estaduais no Amazonas para os pr?ximos anos e as li??es aprendidas com a experi?ncia amazonense narrada neste cap?tulo. 129 6 RETORNO ELEITORAL, AGENDA DE CRIA??O DE UCS E FLUXOS M?LTIPLOS ? COMO COMPREENDER A EXPERI?NCIA DO AMAZONAS? Neste cap?tulo, buscou-se explorar a hip?tese de que a condu??o de uma pol?tica de cria??o intensiva de UCs no Amazonas - no per?odo de 2003 a 2010 - tenha sido baseada na expectativa do candidato/governador Eduardo Braga de obter retorno eleitoral direto, traduzido em ?ndice de votos vinculados ? sua agenda de cria??o de UCs. H? ainda a tentativa de explicar o amadurecimento de uma agenda de cria??o de UCs no Amazonas, no per?odo de 2003 a 2010, a partir da percep??o de que a combina??o de diversos fatores fortuitos, de ordem econ?mica, ambiental, pol?tica e social conflu?ram para a abertura de uma janela de oportunidade de pol?ticas p?blicas de conserva??o no estado. Por fim, identificou-se alguns dos desafios que ainda se apresentam ? continuidade da agenda de cria??o e implementa??o de UCs estaduais no Amazonas para os pr?ximos anos e as li??es aprendidas a partir da experi?ncia amazonense. 6.1 AN?LISE DO REFLEXO DA CRIA??O DE UCS ESTADUAIS SOBRE A VOTA??O DO CANDIDATO EDUARDO BRAGA NAS ELEI??ES ESTADUAIS DE 2002 E 2006 Umas das poss?veis maneiras de verificar se a pol?tica estadual de cria??o de UCs do Amazonas foi convertida em capital pol?tico direto para o candidato Eduardo Braga ? identificar se houve correla??o entre os ?ndices de votos alcan?ados nas elei??es de 2002 e 2006, respectivamente o ano anterior do in?cio do seu primeiro mandato como governador e o ano final de seu primeiro mandato anterior. Em princ?pio, uma amplia??o no percentual de votos recebidos pelo candidato Eduardo Braga nas elei??es de 2006, em compara??o com o ?ndice de votos v?lidos recebidos nas elei??es de 2002, indicaria que a op??o por uma pol?tica intensiva de cria??o de UCs de uso sustent?vel no Amazonas, no per?odo de 2003 a 2010, teve como um de seus fatores motivadores a expectativa de altos retornos pol?ticos por parte do candidato. Nesta se??o buscou-se observar a exist?ncia ou n?o dessa correla??o. Os dados referentes ? porcentagem de votos v?lidos recebidos por Eduardo Braga nos dois momentos eleitorais analisados foram extra?dos da base de dados do Tribunal Superior Eleitoral. Os dados referentes ? cria??o de UCs estaduais foram extra?dos da base 130 de dados on-line do Cadastro Nacional de Unidades de Conserva??o disponibilizada no s?tio eletr?nico do Minist?rio do Meio Ambiente. A Tabela 13 apresenta os principais dados utilizados: a varia??o da quantidade de votos recebidos por Eduardo Braga, comparando-se os votos alcan?ados no primeiro turno das elei??es de 2002 e 2006, por munic?pio, e a cria??o ou n?o de unidades de conserva??o em tais munic?pios no per?odo de 2002 a 2006. Braga venceu ambas as elei??es no primeiro. Em 2002, Braga teve 52,37% dos votos v?lidos; em 2006, 50,63% dos votos v?lidos. UCs foram criadas em 16 munic?pios nesse per?odo. Desses munic?pios, Eduardo Braga teve crescimento quantitativo de votos em quatro, e decr?scimo em 12. Ao mesmo tempo, 46 munic?pios do Amazonas n?o tiveram UCs criadas no per?odo observado. Nesse munic?pios, Braga apresentou queda no quantitativo de votos em 38 e aumento em oito. Tabela 13 ? Varia??o de votos recebidos pelo candidato Eduardo Braga nas elei??es de 2002 e 2006, por munic?pio e sua a rela??o com a cria??o de UCs estaduais nos mesmos momentos. Munic?pio - AM Votos v?lidos em 2002 (%) Votos V?lidos em 2006 (%) Varia??o da vota??o 2002- 2006 Cria??o de UCs entre 2002 e 2006 N?mero de UCs criadas entre 2002- 2006 Alvar?es 70,26 57,92 -0,17 n?o 0 Amatur? 92,71 54,67 -0,41 n?o 0 Anam? 68,19 62,26 -0,08 n?o 0 Anori 69,12 48,91 -0,29 sim 1 Apu? 82,95 51,28 -0,38 sim 7 Atalaia do Norte 69,18 73,50 0,06 n?o 0 Autazes 69,37 68,26 -0,01 n?o 0 Barcelos 92,24 52,25 -0,43 n?o 0 Barreirinha 62,96 70,22 0,11 n?o 0 Benjamin Constant 75,32 86,90 0,15 n?o 0 Beruri 66,33 44,17 -0,33 sim 1 Boa vista do Ramos 60,54 61,13 0,00 n?o 0 131 Boca do acre 77,25 49,44 -0,35 n?o 0 Borba 75,01 70,79 -0,05 sim 1 Caapiranga 61,83 85,35 0,38 n?o 0 Canutama 79,50 55,62 -0,30 n?o 0 Carauari 88,26 75,78 -0,14 sim 1 Careiro 59,30 52,53 -0,11 n?o 0 Careiro da V?rzea 67,44 56,46 -0,16 n?o 0 Coari 76,24 60,39 -0,20 sim 2 Codaj?s 82,41 60,72 -0,26 n?o 0 Eirunep? 71,46 47,43 -0,33 n?o 0 Envira 78,80 38,92 -0,50 n?o 0 Fonte boa 77,24 33,49 -0,56 n?o 0 Guajar? 80,05 40,10 -0,49 n?o 0 Humait? 73,12 66,89 -0,08 n?o 0 Ipixuna 87,52 55,53 -0,36 n?o 0 Iranduba 38,43 55,36 0,44 n?o 0 Itacoatiara 66,43 64,23 -0,03 n?o 0 Itamarati 87,30 46,79 -0,46 n?o 0 Itapiranga 62,52 63,55 0,01 sim 1 Japur? 89,46 52,19 -0,41 n?o 0 Juru? 91,73 53,89 -0,41 n?o 0 Juta? 80,71 53,66 -0,33 sim 1 L?brea 79,06 55,86 -0,29 n?o 0 Manacapuru 39,92 58,29 0,45 n?o 0 Manaquiri 47,48 63,09 0,32 n?o 0 Manaus 42,11 45,44 0,07 sim 1 Manicor? 72,75 56,34 -0,22 sim 6 Mara? 83,92 58,86 -0,29 n?o 0 Mau?s 76,56 51,38 -0,32 sim 1 Nhamund? 87,94 62,75 -0,28 n?o 0 132 Nova Olinda do Norte 78,43 64,21 -0,18 n?o 0 Novo Air?o 74,64 47,76 -0,36 n?o 0 Novo Aripuan? 57,72 62,81 0,08 sim 2 Parintins 70,16 50,76 -0,27 n?o 0 Pauini 75,09 48,06 -0,35 n?o 0 Presidente Figueiredo 59,10 47,94 -0,18 n?o 0 Rio Preto da Eva 55,59 51,56 -0,07 sim 1 Santa Isabel do Rio Negro 91,72 49,88 -0,45 n?o 0 Santo Ant?nio do I?? 80,91 65,67 -0,18 n?o 0 S?o Gabriel da Cachoeira 88,65 67,90 -0,23 n?o 0 S?o Paulo de Oliven?a 92,13 65,75 -0,28 n?o 0 S?o Sebasti?o do Uatum? 77,52 54,60 -0,29 sim 1 Silves 60,33 52,52 -0,12 n?o 0 Tabatinga 76,99 59,01 -0,23 n?o 0 Tapau? 87,51 71,24 -0,18 sim 1 Tef? 58,38 58,93 0,00 sim 1 Tonantins 91,69 59,27 -0,35 n?o 0 Uarini 84,83 57,63 -0,32 n?o 0 Urucar? 58,842 56,76 -0,03 n?o 0 Urucurituba 72,232 55,88 -0,22 n?o 0 Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados de CNUC (2011) e da base de dados do Tribunal Superior Eleitoral relativa aos anos de 2002 e 2006. Foi realizada an?lise estat?stica inferencial, do tipo ?correla??o?, para analisar se a vari?vel cria??o de UCs est? correlacionada ? varia??o de votos obtida por Eduardo Braga, por munic?pio. O software SPSS (Statistical Package for the Social Sciences) - vers?o 13.0 - foi a ferramenta utilizada. Escolheu-se o coeficiente de correla??o de Spearman, por se tratar de vari?veis n?o param?tricas, no caso em quest?o, situa??o eleitoral antes e depois do in?cio de uma pol?tica intensiva de cria??o de UCs. A unidade de an?lise foi a varia??o do ?ndice de vota??o por munic?pio. Ocorreu um decr?scimo da varia??o m?dia. Isso se explica pela diminui??o da vota??o em Eduardo 133 Braga em munic?pios pequenos e o crescimento de votos recebidos pelo candidato em Manaus, maior col?gio eleitoral do estado. A an?lise estat?stica indicou um coeficiente de correla??o de Spearman correspondente a p = 0,126, uma correla??o muito fraca. O n?vel de signific?ncia obtido, tanto no teste bicaudal (em que n?o se pode determinar a dire??o da hip?tese, ? = 0,331) como no unicaudal (? = 0,165) pode ser considerado estatisticamente n?o significativo. Ou seja, considerando a signific?ncia padr?o adotada em ci?ncias sociais (? = 0,05), n?o existe correla??o estat?stica entre os dados analisados, conforme Tabela 14 abaixo. Tabela 14 ? Coeficiente de correla??o e n?vel de signific?ncia para a rela??o varia??o de votos de Eduardo Braga nas elei??es de 2002 e 2006 e a cria??o de UCs estaduais nos mesmos momentos. Vari?vel 1 Vari?vel 2 Coeficiente de Correla??o de Spearman N?vel de signific?ncia - Teste unicaudal Varia??o de votos obtida por Eduardo Braga, por munic?pio, nas elei??es de 2002 e 2006 N?mero de unidades de conserva??o criadas entre 2002 e 2006 ? = 0,126 ? = 0,165 Fonte: Elaborado pela autora a partir dos resultados de teste estat?stico rodado na plataforma SPSS, vers?o 13.0. N?o ? poss?vel, portanto, constatar ganhos eleitorais diretos advindos da cria??o de UCs. Entretanto, ? necess?rio afirmar que a oscila??o eleitoral est? sujeita a in?meros fatores independentes da cria??o de UC. Tais fatores n?o podem ser facilmente apreendidos para o per?odo de an?lise, pois dependem das intera??es entre os diferentes agentes pol?ticos no per?odo antes e p?s-elei??es. Elementos como os candidatos oponentes nos diferentes anos, em 2002, Serafim Corr?a e, em 2006, Amazonino Mendes, podem ter impactado a forma de distribui??o dos votos do candidato Eduardo Braga nas duas elei??es. Para n?o mencionar as dezenas de outras pol?ticas p?blicas estaduais empreendidas por Braga. Al?m disso, aspectos mais abrangentes como a conjuntura econ?mica nacional e os seus reflexos no estado do Amazonas e as diferentes coliga??es partid?rias montadas em cada elei??o s?o elementos que impactam a distribui??o de votos. Eles n?o foram objetos de an?lise nesta se??o por extrapolarem os objetivos deste estudo. 134 Dessa forma, ? imposs?vel estabelecer uma rela??o direta de causa e efeito entre a pol?tica de cria??o de UCs no Amazonas e o comportamento dos ?ndices de vota??o alcan?ado por Eduardo Braga nas elei??es de 2002 e 2006, devido ? inviabilidade de se apontar, neste estudo, os diversos fatores preditores do voto nos diferentes munic?pios do estado do Amazonas. Entretanto, se observamos a trajet?ria pol?tica de Eduardo Braga, conforme descrita no cap?tulo 4, ? poss?vel verificar que a ades?o dele a uma agenda com forte apelo socioambiental foi capaz de capitaliz?-lo politicamente: Ele ganhou visibilidade pol?tica, pois a sua ?rea de atua??o e influ?ncia n?o mais ficou restrita ? cidade de Manaus ou ao estado do Amazonas; alcan?ou a esfera federal do jogo pol?tico ao conquistar livre tr?nsito no Senado e no Congresso Federal. O ganho pol?tico de Eduardo Braga com a sua plataforma pol?tica com apelo socioambiental permitiu-lhe desenvolver uma alian?a aut?noma com o governo federal para a agenda de conserva??o do Amazonas, al?m de lhe ter conferido visibilidade internacional ao promover a experi?ncia do Amazonas com a sua agenda de desenvolvimento sustent?vel por meio do Zona Franca Verde. 6.2 FLUXOS M?LTIPLOS FACTUAIS E A POL?TICA DE CRIA??O DE UCS DO AMAZONAS ? poss?vel compreender o desenvolvimento da agenda de cria??o de UCs no estado do Amazonas a partir do modelo de Fluxos M?ltiplos de Kingdon (1984). Para Kingdon, a entrada de um tema na agenda decis?ria de pol?ticas p?blicas dos governos n?o ocorreria de forma incremental; ela se daria a partir da combina??o de tr?s fluxos independentes que atravessariam as estruturas de decis?o governamental: o fluxo de problemas (problem stream), o fluxo de solu??es e alternativas (policy stream) e o fluxo da pol?tica (politics stream). Como a constru??o de pol?ticas p?blicas n?o ? um processo incremental e, como os tr?s fluxos s?o independentes entre si, seria poss?vel observar resultados diferentes na constru??o de agendas de pol?ticas p?blicas em uma mesma ?rea tem?tica, a depender do comportamento de cada um dos fluxos. Os tr?s fluxos de Kingdon podem ser definidos da seguinte forma: a) fluxo de problemas ? est? relacionado a elementos referentes a condi??es socialmente percept?veis que demandam a a??o governamental, como por exemplo, o aumento do desmatamento na Amaz?nia, que foi capaz de mobilizar a opini?o p?blica e os movimentos sociais do estado 135 para uma agenda de prote??o da floresta; b) fluxo de alternativas e solu??es ? est? relacionado ?s propostas desenhadas por burocratas, especialistas e grupos de interesse antes que agenda de pol?ticas p?blicas seja estabelecida pelo poder p?blico. Quando o momento pol?tico se torna favor?vel ? apresenta??o dessas propostas, elas v?m ? tona e passam a competir entre si at? que uma determinada a??o - ou um conjunto delas - seja adotada pelo Estado; c) fluxo pol?tico ? diz respeito aos processos de mobiliza??o, articula??o pol?tica e negocia??o entre as diferentes coaliz?es de interesse. Os eventos pol?ticos, a defini??o dos problemas e a constru??o de alternativas ocorrem paralelamente, com condicionantes diferentes e em velocidades diferentes. Entretanto, em um dado momento, h? uma conflu?ncia dos tr?s fluxos, o que acaba ocasionado a abertura de uma policy window, uma janela de oportunidade para a pol?tica p?blica, na qual um determinado tema ? al?ado ? agenda de decis?o do governo e passa a ser alvo de uma pol?tica p?blica. No caso do Amazonas, existiam tr?s macroproblemas anteriores ? ascens?o de Braga como governador: crescimento da degrada??o ambiental do estado; a depend?ncia do estado com rela??o ? Zona Franca e; a insufici?ncia do modelo Zona Franca para promover a redu??o da pobreza e o desenvolvimento econ?mico e social do estado, particularmente no interior. Os tr?s elementos correspondem a unidades que comp?em o fluxo de problemas de Kingdon. O modelo anterior de pol?tica p?blica para o ataque aos tr?s problemas, o Programa Terceiro Ciclo do governo de Amazonino Mendes, tinha se demonstrado insuficiente para alavancar o desenvolvimento socioecon?mico do estado. Aqui, uma das poss?veis solu??es desenhadas para 'o problema' do estado mostrou-se errada, abrindo espa?o no Fluxo de Solu??es e Alternativas para o Programa Zona Franca Verde, que teve as suas premissas gestadas na plataforma de campanha de Braga em 2002. Ara?jo e Paula (2009) atribuem o fracasso do Programa Terceiro Ciclo ? sua incapacidade de promover uma programa??o sist?mica do desenvolvimento local com fins integrados e sustent?veis para o Amazonas: o Terceiro Ciclo n?o foi capaz de articular agendas positivas de integra??o social, por meio da promo??o de melhorias nos setores da sa?de e da educa??o, com a cria??o de infraestrutura s?lida para garantir o desenvolvimento produtivo regional baseado no reavivamento das atividades agropastoris e industriais. Com a primeira elei??o de Braga, foi estabelecido um evento pol?tico favor?vel ? agenda de cria??o de UCs como componente do Programa Zona Franca Verde: a ascens?o de um pol?tico que trouxe em seu programa de governo o elemento socioambiental e o apelo ? voca??o florestal do estado do Amazonas. Mais ainda, um pol?tico que se cercou de uma 136 assessoria militante no campo do desenvolvimento sustent?vel com forte orienta??o de mercado. Nesse ponto, se pode identificar um exemplo do fluxo pol?tico de Kingdon. Nas palavras do pr?prio Braga sobre a inser??o do componente ambiental em sua plataforma pol?tica: Meu envolvimento com a quest?o ecol?gica ? muito mais em fun??o da ?nfase social do que propriamente com o meio ambiente (...) Vejo a natureza como um elemento de sobreviv?ncia do povo que est? nela, e n?o em fun??o da eleva??o de um ou outro grau no aquecimento global. (Declara??o de Eduardo Braga a Revista Isto ?, Edi??o 1989 ? 12 de dezembro de 2007). 6.3 LI??ES APRENDIDAS COM A EXPERI?NCIA DO AMAZONAS E PR?XIMOS DESAFIOS PARA O ESTADO A forte depend?ncia da pol?tica p?blica observada com rela??o ? atua??o da FAS pode resultar em dois cen?rios futuros para a agenda de conserva??o no estado do Amazonas: um primeiro cen?rio de fracasso e, um segundo cen?rio de continuidade da pol?tica em face da escassez de recursos or?ament?rios e da excessiva rigidez da m?quina p?blica para a condu??o de pol?ticas ambientais. O primeiro cen?rio baseia-se na percep??o de que a confus?o institucional entre os pap?is desempenhados pelo governo estadual e pelos seus parceiros n?o estatais pode causar a ?morte? da pol?tica p?blica em virtude do seu pr?prio caminho de cria??o. O sistema inovador de parcerias adotado, promovendo a chamada publiciza??o35 da pol?tica p?blica, pode acabar fagocitando a pr?pria m?quina do estado, em vez de contribuir para o fortalecimento dos ?rg?os ambientais titulares da pol?tica p?blica. Isso pode ocorrer se o governo do Amazonas fizer a op??o estrat?gica de deixar a pol?tica p?blica ser financiada apenas por meio da l?gica de capta??o de recursos para projetos tempor?rios, sem estabelecer dota??es or?ament?rias cont?nuas para os ?rg?os estaduais executores das pol?ticas. Al?m disso, a alta depend?ncia do CEUC, ou melhor, de todo o sistema Zona Franca Verde em rela??o a uma ag?ncia implementadora principal, fora da organiza??o do estado, pode minar o sucesso da pol?tica p?blica. Conforme aponta Rua (1997), o sucesso de uma determinada pol?tica p?blica est? relacionado tamb?m ? exist?ncia de uma ?nica ag?ncia implementadora, que n?o necessita depender de outras ag?ncias ou outros. Nesse cen?rio, a depend?ncia do governo do estado de uma institui??o externa para a implementa??o de 35 A publiciza??o das pol?ticas p?blicas ocorre por meio da transfer?ncia da gest?o de servi?os p?blicos para entidades p?blicas n?o estatais subsidiadas pelo Poder Executivo. 137 a??es consider?veis de sua pol?tica ambiental - o ZFV - contribuiria para a amplia??o dos problemas de transa??o entre os agentes envolvidos e a escalada de conflitos sobre o direcionamento da pol?tica. O segundo cen?rio, por sua vez, parte da percep??o de que a forte depend?ncia da agenda de conserva??o do Amazonas de sua ag?ncia implementadora fora do estado, a FAZ, e de seus outros parceiros, pode ser, na verdade, o grande trunfo da pol?tica e o motivo de seu sucesso. O funcionamento da agenda de conserva??o por meio da l?gica de execu??o de projetos com diversos parceiros, como a Funda??o Moore, a Petrobras, a WWF-Brasil, permitiria um aporte crescente de recursos para a pol?tica (muito maior do que o aporte de recursos or?ament?rios, devido ? escassez de recursos estaduais para a ?rea ambiental), al?m de acelerar a aquisi??o de equipamentos e a contrata??o de pessoal para a condu??o da pol?tica, devido ? pronta disponibilidade de recursos. Al?m disso, no segundo cen?rio, seria poss?vel garantir uma maior continuidade da agenda de conserva??o do estado devido ao descolamento dos mandatos do presidente da FAS e do governador do estado, o que protegeria a pol?tica de conserva??o de uma eventual ascens?o ao poder de um grupo pol?tico com propostas diferentes para a agenda de conserva??o do estado. Com a sa?da de Braga no in?cio de 2010, caiu o ritmo de mobiliza??o da m?quina do estado em prol da agenda de cria??o de UCs e de programas de gera??o de renda para as popula??es tradicionais e extrativistas. Ainda assim, os programas Bolsa Floresta e Zona Franca Verde permanecem como vitrine de pol?ticas p?blicas do estado. Mesmo que o estado do Amazonas tenha apresentado uma grande evolu??o na sua arquitetura institucional voltada para a pol?tica de conserva??o estadual, a assun??o da bandeira do desenvolvimento sustent?vel como uma bandeira de um governo e n?o como uma agenda de Estado pode colocar em xeque todo o processo, caso os pr?ximos governos do estado n?o se apropriem do projeto. A perman?ncia da agenda de cria??o de UCs e do pr?prio Programa Zona Franca Verde depende de um movimento de apropria??o da pol?tica p?blica por parte da popula??o amazonense e dos governos posteriores. Conforme relatos de Rita Mesquita, a ado??o do lema Zona Franca Verde por Eduardo Braga aproximou o governador de atores sociais importantes na regi?o como o GTA, a CNS e a COIAB. Esses atores foram fundamentais para que a agenda de Braga deslancha-se e, para que o governo do estado ganhasse apoio dos movimentos sociais mais militantes na ?rea socioambiental. Inseridos na constru??o da agenda ambiental do estado, l?deres comunit?rios e organiza??es da sociedade civil passaram a ser os principais parceiros do governo do 138 Amazonas, sobretudo, para a cria??o de RDSs e de RESEXs. Entre tais atores destacam-se as organiza??es ribeirinhas, ind?genas, extrativistas e de produtores rurais e entidades como a FVA, o Movimento de Mulheres Trabalhadoras Ribeirinhas do Amazonas (MMTR), o GTA (Grupo de Trabalho Amaz?nico) e o CNS e a COIAB que t?m desenvolvido trabalhos de sensibiliza??o e capacita??o com o p?blico alvo do Programa Bolsa Floresta. Entretanto, entre alguns dos entrevistados h? a percep??o de que a aproxima??o do governo do Amazonas com esses atores, ao longo de 2003 a 2010, veio 'cooptando' ou anestesiando a capacidade de cobran?a de pol?ticas p?blicas mais abrangentes para as popula??es tradicionais no estado. Devido ao seu pouco tempo de exist?ncia, n?o foi poss?vel identificar se o Sistema Estadual e Unidades de Conserva??o, que logrou ser constitu?do em uma janela de oportunidade pol?tica, foi suficientemente internalizado na arquitetura institucional do Amazonas para passar de uma agenda de governo para uma agenda de estado. Ainda que extrapole a dimens?o temporal da an?lise adotada para este estudo, o governo de Omar Aziz, do final de 2010 at? 2011 (com a reelei??o de Aziz a governador) tem mantido ativa uma parte da agenda de Braga junto ao ZFV e ? cria??o de UCs. Entretanto, diminu?ram a velocidade de resposta e o empenho da m?quina governamental estadual na condu??o da agenda ambiental. ? interessante observar que Braga, desde o seu primeiro mandato, estabeleceu forte rela??o de interlocu??o com o governo federal ? sendo um dos governadores da regi?o Norte que mais esteve pr?ximo ao Presidente Luiz In?cio Lula da Silva durante seus dois mandatos36, o que criou condi??es ainda mais favor?veis ao desenvolvimento de sua agenda de desenvolvimento para o Amazonas. Isso ocorreu porque a pol?tica de conserva??o executada no estado se alinhava com as diretrizes do Governo Federal para a promo??o do Programa ARPA e para expans?o do n?mero de UCs no Norte do pa?s. Chama aten??o tamb?m o fato de que, apesar de alinhado com o Governo Federal, o Governo do estado do Amazonas logrou manter a sua autonomia na cria??o de diferentes modalidades de UCs em seu territ?rio, conforme estabelecida pela legisla??o brasileira, investindo em uma pol?tica de intensiva de cria??o de RDS, enquanto o Governo Federal priorizou a cria??o de RESEXs. A partir da percep??o de que o a Amazonas seria um estado que desenvolveu forte rela??o com o governo Federal no per?odo de 2003 a 2010 - conforme explicitado no cap?tulo 3 -, a estrat?gia adotada por Braga ao se aliar ao Governo Federal criou espa?os pol?ticos antes inexistentes para a execu??o de uma pol?tica de conserva??o estadual 36 Primeiro mandato de 2003 a 2006; Segundo mandato de 2007 a 2011. 139 estruturada. O apoio m?tuo entre o Governo Federal e o Governo estadual do Amazonas no per?odo de 2003 a 2010 foi um importante elemento para a impuls?o da agenda do Zona Franca Verde no mesmo per?odo de execu??o do programa ARPA, capitaneado pelo Governo Federal para a cria??o e implementa??o de UCs na regi?o amaz?nica como uma das estrat?gias para conter o desmatamento na regi?o. O desenvolvimento de uma pol?tica estadual de conserva??o no Amazonas deu visibilidade pol?tica ao estado no plano nacional e internacional, o que, por sua vez, atraiu parceiros econ?micos fortes para a agenda de conserva??o na Amaz?nia, tais como a Coca- Cola, Bradesco, Samsung, rede de hot?is Marriott, entre outros. Al?m disso, a aproxima??o de Braga com o governo federal permitiu a mobiliza??o de capital pol?tico para atacar outro ponto sens?vel para a agenda do governo do Amazonas: garantir a manuten??o da Zona Franca de Manaus. A prioriza??o do estabelecimento de UCs de uso sustent?vel no estado do Amazonas parece ter sido estimulada por tr?s elementos principais: a) o fato de as UCs de uso sustent?vel permitirem o uso produtivo de seus recursos; b) a amplia??o do poder de press?o de movimentos sociais organizados em prol das popula??es tradicionais como extrativistas, pescadores e ind?genas que passaram a demandar a cria??o de RDSs e RESEXs e, c) a cria??o de UCs de uso sustent?vel como forma de estancar a ocupa??o irregular de terras na regi?o, de forma menos custosa e conflituosa do que executando um processo profundo de reforma agr?ria em um curto per?odo de tempo. Como as UCs de uso sustent?vel permitem o uso produtivo de seus recursos, a sua cria??o e implementa??o tornaram-se politicamente mais aceit?veis em um estado como o Amazonas, que precisa promover a inclus?o social de milhares de fam?lias que dependem da floresta como fonte principal de subsist?ncia. Al?m disso, a amplia??o de uma agenda de debates sobre a quest?o socioambiental no ?mbito do governo do estadual permitiu uma maior participa??o pol?tica de movimentos sociais rurais, como extrativistas, ind?genas e pescadores, o que, por sua vez, impulsionou uma amplia??o da agenda de suas reinvindica??es que passaram n?o s? a demandar pol?ticas p?blicas capazes de garantir o direito de uso e de posse da terra37, mas tamb?m a sua inclus?o econ?mica e participa??o direta em f?runs de articula??o com o governo do estado, resultado alcan?ado, por exemplo, com a cria??o do F?rum Permanente de Popula??es Tradicionais e Povos Ind?genas em 2008. 37 Ainda que os modelos de RESEXs e RDSs adotados no Brasil permitam apenas a concess?o de direito real de uso ?s popula??es tradicionais residentes. 140 A mudan?a do projeto estrat?gico para o desenvolvimento do estado do Amazonas, de Amazonino para Braga, foi o momento no qual a agenda socioambiental emergiu na pol?tica amazonense com maior clareza e de forma ordenada. Isso se deu, claramente, por motiva??es econ?micas, pol?ticas e estrat?gicas. A necessidade de se renovar e ampliar o modelo da Zona Franca, de combater a degrada??o ambiental e a oportunidade para aproveitar a voca??o florestal do Amazonas criou uma janela de oportunidade para que um grupo reduzido de t?cnicos e burocratas ganhasse espa?o dentro do governo do Amazonas. Esse grupo estruturou uma agenda de conserva??o no estado, com base na explora??o de servi?os ambientais e na cria??o de UCs. Mais importante ainda ? que esse grupo e seu projeto tenham tido o apoio pol?tico do governador do estado. Ainda ? cedo para dizer se os benef?cios dessa nova vis?o de desenvolvimento para o estado foram socialmente distribu?dos ou se o sistema PZFV se sustentar? como pol?tica estrat?gica para o Amazonas. Os ganhos pol?ticos advindos da op??o de se adotar o PZFV como elemento condutor do governo Braga n?o se reverteram, necessariamente, em votos nas elei??es de 2006, mas ampliaram o seu cen?rio de atua??o pol?tica no plano nacional e internacional. Braga ganhou destaque no plano internacional por meio da coopera??o com institui??es estrangeiras como a Gordon and Moore Foundation, Conservation International e a rede WWF. Braga conseguiu divulgar o Amazonas como vitrine para a oferta de servi?os ambientais e de op??es de alternativas de desenvolvimento socioambientais, estabelecendo a sua pr?pria identidade pol?tica por meio do ZFV e demostrando a for?a dos governadores brasileiros para estabelecer as suas pr?prias agendas de pol?ticas p?blicas. Como exemplo da for?a de atua??o dos governadores na agenda de pol?ticas p?blicas ambientais, pode-se citar ainda a atua??o do F?rum de Governadores da Amaz?nia - com destaque para o papel de lideran?a de Braga - que pressionou o Governo Federal, em 2009, a inserir o REDD como mecanismo de combate ao desmatamento a ser discutido com maior intensidade no pa?s. Ao mesmo tempo, a agenda do Programa Zona Franca Verde, o estabelecimento do primeiro Sistema Estadual de Unidades de Conserva??o e o protagonismo do estado do Amazonas no processo de cria??o de UCs estaduais, alavancaram a visibilidade pol?tica de Braga, impactando sua atua??o no Congresso Nacional como Senador a partir de 2011. A pol?tica de cria??o de UCs no Amazonas mostrou que os governos estaduais podem ter papel indutor no desenvolvimento de pol?ticas que promovam a prote??o de espa?os protegidos. 141 A forma de distribui??o das compet?ncias entre os entes estaduais e federais, no Brasil, possibilita aos governos estaduais responderem de forma mais r?pida ?s janelas de oportunidade de pol?ticas p?blicas. Dessa forma, confirmou-se a percep??o de autores como Abrucio (1998) e Celina Souza (2006) que afirmam que os governadores se tornaram agentes fortes no processo pol?tico brasileiro e passaram a ser demandados por diferentes grupos de poder locais. Por essa ?tica, a pol?tica de cria??o de UCs desenvolvida no Amazonas no per?odo de 2003 a 2010 foi um reflexo de um processo de acomoda??o de diversos grupos pol?ticos e econ?micos que gravitam em torno do governo estadual. Foi constatado que a inser??o da tem?tica da conserva??o ambiental na agenda dos governos estaduais n?o depende, necessariamente, de uma expectativa de retorno pol?ticos diretos, traduzidos em votos, mas que, talvez, a exist?ncia de tal pode incentivar os governos estaduais brasileiros a investir capital pol?tico e econ?mico na cria??o de sistemas estaduais de conserva??o. 142 CONSIDERA??ES FINAIS A pol?tica de expans?o de UCs no pa?s, nas ?ltimas d?cadas, tem sido uma estrat?gia relevante para conter os impactos de um padr?o de ocupa??o desenfreada do territ?rio nacional e do uso n?o planejado dos recursos naturais. Al?m disso, existe uma crescente valoriza??o da biodiversidade como componente de poder pol?tico e econ?mico para o Brasil. A configura??o federativa brasileira e a forma como foi concebida e executada a descentraliza??o das compet?ncias ambientais no pa?s criaram um f?rtil mosaico de pol?ticas estaduais, municipais e federais direcionadas ? conserva??o ambiental no pa?s, dentre elas, pol?ticas diferenciadas de cria??o de UCs. Os estados brasileiros t?m desenvolvido pol?ticas ambientais pr?prias, influenciadas por diferentes aspectos sociais, econ?micos, ambientais e pol?ticos. O agravamento de problemas ambientais, como desmatamento, polui??o de cursos de ?gua e extin??o de esp?cies, bem como a difus?o de novos conhecimentos sobre os poss?veis benef?cios advindos da conserva??o ambiental, t?m contribu?do para a crescente aten??o conferida a essas pol?ticas no campo acad?mico e pol?tico. Desde 2003, alguns governos estaduais da regi?o amaz?nica v?m desempenhando um papel fundamental na cria??o de UCs em seus territ?rios, contribuindo significativamente para a expans?o da ?rea total protegida por UCs no Brasil. O ano de 2003 foi um ano marcante para a transforma??o da din?mica de relacionamento entre estados e a Uni?o, sobretudo no campo das pol?ticas p?blicas ambientais voltadas para a gest?o territorial e o combate ao desmatamento. Naquele ano, Luiz In?cio da Silva, do Partido dos Trabalhadores, foi eleito presidente do Brasil, os noves estados da regi?o amaz?nica elegeram novos governadores e o projeto ARPA foi iniciado (TONI, 2011). Desde o in?cio da d?cada de 2000, observam-se ind?cios de dinamiza??o das pol?ticas p?blicas voltadas para a cria??o de UCs em alguns estados brasileiros. Devido ? diversidade de configura??es pol?tico-sociais e econ?micas encontradas nos estados brasileiros, examinar a trajet?ria de constru??o daquelas pol?ticas a cargo do governo estadual tem permitido explorar os impactos do poder dos governadores no desenho e na execu??o de pol?ticas p?blicas no campo ambiental. A descentraliza??o de compet?ncias relacionadas ? cria??o de espa?os protegidos, em especial as UCs, envolve processos de articula??o e negocia??o intergovernamental nos 143 quais os governos estaduais t?m a liberdade de aderir ou n?o a programas ambientais gestados no plano federal. No caso da pol?tica de UCs estaduais do estado do Amazonas, tal percep??o foi flagrante. A partir da d?cada de 2000, o elemento socioambiental ? ponto obrigat?rio nos discursos dos candidatos aos governos estaduais e municipais da Regi?o Norte do pa?s. A amplia??o da agenda verde ? uma tend?ncia recente nesses estados e causou uma mudan?a de rumos no processo pol?tico regional. O jogo pol?tico nos estados amaz?nicos tem se tornando cada vez mais competitivo e fragmentado (BORGES, 2010), ampliando a import?ncia da manuten??o das bases de apoio pol?tico com forte express?o regional, como no caso de grupos madeireiros, popula??es tradicionais e extrativistas com inser??o pol?tica. ? elemento vital para a sobreviv?ncia no poder dos governos estaduais locais. Essa nova configura??o da din?mica pol?tica regional contribuiu para a inser??o das UCs na agenda de pol?ticas p?blicas da regi?o amaz?nica. A an?lise de elementos pol?ticos, sociais e econ?micos envolvidos na constru??o da pol?tica estadual de UCs no Amazonas permitiu revelar as escolhas institucionais, os padr?es de organiza??o pol?tica e de competi??o subjacentes ? pol?tica local. Esses elementos permitiram identificar a rela??o que o governo estadual procurou estabelecer com o seu meio ambiente, as alternativas e os entraves ? constru??o de uma pol?tica s?lida de gest?o e prote??o da biodiversidade brasileira na regi?o amaz?nica, al?m de fornecer poss?veis indica??es sobre os impactos da descentraliza??o da agenda de conserva??o da biodiversidade no Brasil. Por uma quest?o de clareza, ? necess?rio apontar as limita??es deste estudo. Houve a preval?ncia de uma vis?o top-down no estudo sobre a constru??o da agenda de pol?ticas p?blicas. Esse enfoque foi adotado porque permitiria uma vis?o mais ampla do processo pol?tico e social do estabelecimento do Programa Zona Franca Verde, fio condutor da agenda ambiental do estado do Amazonas no per?odo de 2003 a 2010. Mesmo realizando entrevistas com agentes que poderiam ser caracterizados como p?blico alvo de uma pol?tica de conserva??o com forte orienta??o social, comunit?rios da RDS do Rio Negro, a percep??o desses comunit?rios foi pouco explorada diretamente neste estudo. Uma das raz?es disto est? no desenho da pesquisa: n?o se buscou apreender o que o p?blico final percebe da pol?tica p?blica; a aten??o esteve voltada para um momento bem anterior do ciclo de constru??o de pol?ticas p?blicas: o agenda-setting, a inclus?o da tem?tica no debate e nos projeto de governo do estado do Amazonas e, no m?ximo, o primeiro movimento: a cria??o formal das UCs por meio de leis. Ainda assim, muitas informa??es e interpreta??es apresentadas pelos comunit?rios da RDS do Rio Negro 144 serviram para convencer a autora sobre a import?ncia da pol?tica de cria??o de UCs estaduais no Amazonas. A segunda limita??o do estudo decorre da primeira. N?o se buscou oferecer um diagn?stico sobre a efetividade da cria??o de UCs estaduais. Talvez resida aqui um ponto interessante de pesquisa para aqueles que queiram ir al?m do processo pol?tico de estabelecimento da agenda de conserva??o no Amazonas. A terceira limita??o deste estudo diz respeito a impossibilidade de se entrevistar um ator-chave para a pesquisa: o Senador Eduardo Braga, a despeito das in?meras tentativas. Essa lacuna provavelmente deixou algumas perguntas sem elementos para a autora construir respostas. Entretanto, essa limita??o n?o invalida a an?lise das motiva??es pessoais de agentes pol?ticos na condu??o e na forma??o de pol?ticas p?blicas. A janela de oportunidade para a institucionaliza??o de uma pol?tica de UCs no estado do Amazonas surgiu a partir de 2003, com o encontro fortuito de tr?s elementos principais: a) a necessidade de se renovar e ampliar o modelo Zona Franca; b) a necessidade de se combater a degrada??o ambiental no estado e aproveitar a voca??o florestal do Amazonas, al?m de atacar uma agenda social historicamente defasada; c) a presen?a de um grupo reduzido de t?cnicos e burocratas na m?quina estatal dotados de um claro entendimento de que a agenda de conserva??o no estado s? seria poss?vel caso estivesse alinhada com a inser??o econ?mica dos povos tradicionais e houvesse uma aproxima??o do estado com o setor produtivo tradicional. Al?m disso, verifica-se que o estado do Amazonas investiu em uma pol?tica intensa de cria??o de UCs de uso direto, devido ao seu grande estoque florestal nativo e ao despertar do governo estadual para as potencialidades econ?mica e pol?tica da explora??o de suas florestas para al?m das fronteiras do Amazonas. Como incentivos econ?micos difusos ? ado??o de uma pol?tica intensa de cria??o de UCs no estado do Amazonas podem-se apontar os seguintes elementos: a) o surgimento de propostas para o pagamento dos servi?os ambientais oferecidos pela floresta Amaz?nica; b) o afluxo de recursos estrangeiros para a promo??o de pol?ticas conservacionistas no estado; c) a amplia??o da visibilidade econ?mica dos produtos florestais produzidos em reservas extrativistas. Como incentivos difusos de ordem pol?tica encontrado no processo de desenvolvimento da pol?tica de conserva??o do Amazonas, podem-se apontar os seguintes elementos: 145 a) a grande relev?ncia da base extrativista como ator pol?tico no estado do Amazonas; b) a ocupa??o territorial marcada por uma grande concentra??o populacional na regi?o urbana, sobretudo na cidade de Manaus e em seu entorno. Essa configura??o reduziu as press?es diretas sobre os ambientes rurais e florestais situados fora da ?rea de influ?ncia da cidade de Manaus, o que contribuiu para a redu??o de entraves ? cria??o de UCs no interior do estado. Uma das diferen?as marcantes do tratamento dado ? agenda ambiental no estado do Amazonas, no per?odo de 2003 a 2010, foi a ado??o de uma pol?tica p?blica ambiental aliada ? promo??o de atividades produtivas (PZFV) que contribuiu para a estrutura??o formal do primeiro sistema estadual de UCs do Brasil. Confirmou-se a hip?tese de que a despeito da liberdade de a??o conferida pela legisla??o brasileira aos entes estaduais no tocante ? descentraliza??o das pol?ticas ambientais, os espa?os de tomada de decis?o sobre o desenho e a execu??o das pol?ticas ambientais estaduais ? no caso estudado, a institui??o de um sistema estadual de conserva??o - s? s?o ocupados pelos estados na medida em que os governos identificam a possibilidade de retornos econ?micos e pol?ticos. A partir do estudo do desenvolvimento da pol?tica de conserva??o do estado do Amazonas foi poss?vel identificar que: dada a configura??o do passivo social dos estados brasileiros - em grau menor ou maior do que o observado no Amazonas -, ? imposs?vel se pensar em uma pol?tica de conserva??o do meio ambiente que n?o considere em seu desenho a relev?ncia dos elementos sociais e econ?micos. A pol?tica de cria??o de UCs no Amazonas mostrou que os governos estaduais induzir o desenvolvimento de pol?ticas de conserva??o baseadas em espa?os protegidos. A forma de distribui??o das compet?ncias entre os entes estaduais e federais, no Brasil, possibilita aos governos estaduais responderem de forma mais r?pida ?s janelas de oportunidade de pol?ticas p?blicas. Dessa forma, confirmou-se a percep??o de que afirmam os governadores se tornaram agentes fortes no processo pol?tico brasileiro e passaram a ser demandados por diferentes grupos de poder locais. Por essa ?tica, a pol?tica de cria??o de UCs desenvolvido no Amazonas no per?odo de 2003 a 2010 foi um reflexo de um processo de acomoda??o de diversos grupos pol?ticos e econ?micos que gravitam em torno do governo estadual. 146 Verificou-se que a inser??o da tem?tica da conserva??o ambiental na agenda dos governos estaduais n?o depende, necessariamente, de uma expectativa de retorno pol?ticos diretos, traduzidos em votos, mas que, talvez, a expectativa de retornos pol?ticos indiretos ? como a amplia??o de visibilidade da figura do pol?tico, do gestor p?blico, bem como a expectativa de retornos econ?micos ou da viabilidade de alinhamento entre a agenda de conserva??o e a agenda de desenvolvimento econ?mico pode incentivar a que governos estaduais brasileiros passem a investir capital pol?tico e econ?mico na cria??o de sistemas estaduais de conserva??o. 147 REFER?NCIAS BIBLIOGR?FICAS ABAKERLI, S. 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Engenheiro Florestal, Coordenador Estadual de Unidades de Conserva??o do Amazonas ? CEUC/SDS no per?odo de 2008 a 2010. Entrevista concedida ? autora em 17 de outubro de 2011. Manaus-AM. Rita de C?ssia Guimar?es Mesquita. Bi?loga, Diretora Adjunta do Museu da Amaz?nia (MUSA, pesquisadora do INPA (Instituto Nacional de Pesquisas da Amaz?nia), Subsecret?ria do o Departamento de Programas Especiais da SDS-AM no per?odo de 2004 a 2007, Coordenadora Estadual de Unidades de Conserva??o do Amazonas ? CEUC/SDS38 no per?odo de 2004 a 2007. Entrevista concedida ? autora em 19 de outubro de 2011. Manaus- AM. Roberto Brito de Mendon?a. Presidente de Associa??o Comunit?ria de Tumbira. Entrevista concedida ? autora nos dias 22 e 23 de outubro de 2011. RDS do Rio Negro, Comunidade Tumbira ? AM. Jos? Garrido Filho. Comunit?rio Tumbira, pioneiro na regi?o do Rio Negro, construtor de barcos aposentado. Entrevista concedida ? autora em 22 de outubro de 2011. RDS do Rio Negro, Comunidade Tumbira ? AM. In?s de Souza Alencar. Comunit?ria Tumbira, professora prim?ria. Entrevista concedida ? autora em 23 de outubro de 2011 RDS do Rio Negro, Comunidade Tumbira ? AM. Raimunda Garrido. Comunit?ria Tumbira, dona de casa. Entrevista concedida ? autora em 22 de outubro de 2011 RDS do Rio Negro, Comunidade Tumbira ? AM. N?dia Mendon?a. Comunit?ria Tumbira, dona de casa. Entrevista concedida ? autora em 22 de outubro de 2011 RDS do Rio Negro, Comunidade Tumbira ? AM. Renato Garrido. Comunit?rio Tumbira, estudante. Entrevista concedida ? autora em 23 de outubro de 2011 RDS do Rio Negro, Comunidade Tumbira ? AM. Nelson Mendon?a. Presidente de Associa??o Comunit?ria de Santa Helena dos Ingleses. Entrevista concedida ? autora em 23 de outubro de 2011 RDS do Rio Negro, Comunidade Santa Helena dos Ingleses? AM. 38Embora o CEUC-AM s? tenha sido criado formalmente em 2008, suas atividades j? estavam em andamento desde 2004, por meio do Departamento de Programas Especiais da SDS-AM. 161 Dem?trio Mendon?a, Comunit?rio Santa Helena dos Ingleses, agricultor, pioneiro da comunidade (instalado desde 1969 na regi?o). Entrevista concedida ? autora em 23 de outubro de 2011 RDS do Rio Negro, Comunidade Santa Helena dos Ingleses? AM. Raimunda das Chagas Ribeiro (Raimundinha do Sarac?). Fundadora da Comunidade Sarac?, l?der comunit?ria do Sarac? no per?odo de 1993 a 2010. Entrevista concedida ? autora em 24 de outubro de 2011 RDS do Rio Negro, Comunidade Sarac? ? AM.