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Please use this identifier to cite or link to this item: http://repositorio.unb.br/handle/10482/32904
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Title: Ensaios sobre a previdência e as finanças públicas dos municípios brasileiros
Authors: Schettini, Bernardo Patta
Orientador(es):: Menezes, Rafael Terra de
Assunto:: Previdência social
Serviço público municipal
Municípios - Brasil
Finanças municipais - Brasil
Finanças públicas - municípios
Eleições - finanças públicas
Issue Date: 22-Oct-2018
Citation: MENEZES, Bernardo Patta. Ensaios sobre a previdência e as finanças públicas dos municípios brasileiros. 2018. 141 f., il. Tese (Doutorado em Economia)—Universidade de Brasília, Brasília, 2018.
Abstract: Esta tese consiste de três estudos sobre os regimes de previdência dos servidores públicos municipais no Brasil e suas relações com as finanças públicas. Os capítulos são independentes e cada um se concentra em um fenômeno distinto. O capítulo 1 descreve a experiência internacional e apresenta o histórico brasileiro. A ênfase reside na disseminação de regimes próprios de previdência social (RPPS) entre os municípios na década de 1990 e no processo de extinção que ocorreu em seguida. É apresentado um modelo teórico que retrata as mudanças na restrição orçamentária do governo quando ele passa a administrar a previdência dos seus servidores. Tal modelo admite o uso estratégico da política de fundeamento pelos governantes. Segundo a teoria, a criação (extinção) de um RPPS pode gerar elevação (queda) nos gastos públicos devido à calibração do nível de fundeamento ou simplesmente porque os encargos do regime geral são excessivamente onerosos. Porém, não é viável distinguir entre esses dois fatores empiricamente por meio dos dados disponíveis. Os resultados de estática comparativa mostram, por um lado, que as regras federais sobre a organização e o funcionamento dos RPPS devem ter contribuído para tornar tais regimes menos desequilibrados intertemporalmente, dado que aumentaram as chances do subfinanciamento ostensivo ser percebido e punido; e, por outro, que a Emenda da Reeleição pode ter exercido alguma influência, na medida em que aumentou o horizonte de planejamento dos prefeitos. O capítulo 2 analisa empiricamente se os incentivos eleitorais afetam a política fiscal dos municípios e, em particular, as contribuições para a previdência dos servidores. Mais especificamente, testa-se as hipóteses de que as eleições exercem um papel disciplinador sobre as ações dos prefeitos que podem se reeleger e de que tais governantes manipulam a política fiscal para sinalizar sua competência, dando origem a ciclos político-orçamentários. As estimativas exploram a interação entre limites de mandato e margem de vitória nas eleições e, nesse sentido, baseiam-se na mudança descontinua nos incentivos dos incumbentes ocorrida quando um prefeito candidato vence uma eleição por uma diferença proporcionalmente pequena de votos. Os resultados indicam que as eleições alinham os interesses dos políticos aos do eleitorado, uma vez que os governantes apresentam deficits menores (superavits maiores) e se esforçam mais para atrair transferências discricionárias quando podem concorrer a outro mandato. Ademais, tais incumbentes geram ciclos nos investimentos públicos, que constituem o componente mais visível dos gastos na desagregação adotada. No que diz respeito aos RPPS, os resultados sugerem que os governantes elegíveis à reeleição recolhem menos contribuições dos servidores no ano da eleição, mas trata-se de um efeito bastante local, que só é estatisticamente significante para as eleições de 2004, na sequência da aprovação de alíquotas mínimas de contribuição. Por fim, o capítulo 3 investiga se restrições fiscais reduzem os ativos dos fundos de previdência dos municípios. Existem dois mecanismos relacionados capazes explicar tal fenômeno. De modo geral, choques negativos no orçamento podem afetar os ativos devido à “suavização dos impostos”, na medida em que o governante prefere reduzir as contribuições para a previdência em vez de aumentar os impostos ou reduzir outras despesas. Em particular, na presença de uma regra fiscal rígida, tais choques podem apresentar efeitos colaterais sobre os ativos quando o incumbente adota “trapaças fiscais” prejudiciais ao fundo de previdência para não desrespeitar formalmente determinado limite numérico previsto na legislação. O estudo analisa os limites para gastos com pessoal estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e apresenta evidências estatísticas de que os municípios manipulam suas despesas declaradas perto do teto. Para estimar o efeito da restrição fiscal, as regressões examinam a mudança descontínua ocorrida quando um município cruza o limite prudencial da LRF. Em síntese, os resultados sugerem que a restrição fiscal gera, no máximo, a redução de alguns repasses para a unidade gestora do RPPS. No entanto, acredita-se que diferenças nos salários médios explicam grande parte da queda verificada nos ativos por participante perto do limiar.
Abstract: This dissertation consists of three studies about the retirement systems of local public servants in Brazil and their connections with the public finances. The chapters are independent and each focuses on a different phenomenon. Chapter 1 describes the international experience and discusses the Brazilian case in historical perspective. The emphasis is on the dissemination of public employees’ retirement systems (PERS) among municipalities in the 1990s and the process of closure that occurred next. A model is presented to portray the changes in the government budget constraint when it starts to administer the employees’ pensions. This model allows for the strategic use of the funding policy by the incumbents. According to the theory, the creation (termination) of a PERS may lead to an increase (fall) in public outlays due to the calibration of the funding policy or simply because the charges of the national system are too high. However, it is not possible to distinguish between those two factors empirically based on the available data. The results from comparative statics show, on the one hand, that the federal rules on the organization and operation of PERS might have contributed to reducing the intertemporal imbalance of those schemes, as they increased the chances of ostensive underfunding being perceived and punished; and, on the other, that the Re-election Amendment may have exerted some influence, to the extent that it increased the planning horizon of mayors. Chapter 2 empirically analyzes whether the electoral incentives affect the fiscal policy of Brazilian municipalities and, in particular, the contributions to the retirement systems of public servants. More specifically, it tests the hypotheses that elections play a disciplining role on the actions of mayors that can be re-elected and that those politicians manipulate fiscal policy to signal their competence, leading to political-budget cycles. The estimates exploit the interaction between term limits and the margin of victory in elections and, in this sense, are based on the discontinuous change in incumbent incentives that occurs when a mayor that is also a candidate wins an election by a small proportional difference of votes. The results indicate that elections align the interests of politicians and the electorate, once mayors present lower deficits (higher surpluses) and deliver higher effort to attract discretionary transfers when they can run for another term. In addition, those incumbents generate a cycle on public investments, which constitute the most visible component of expenditures in the disaggregation adopted. Regarding PERS, the results suggest that re-election eligible incumbents collect fewer contributions from the public servants in the election year, but this is a rather local effect, which is only statistically significant for the elections held in 2004, following the approval of minimum rates of contribution. Finally, chapter 3 investigates whether fiscal constraints reduce the assets of municipal pension funds. There are two related mechanisms that can account for this phenomenon. In general, negative shocks to the budget can affect assets due to “tax smoothing”, to the extent that the mayor prefers to reduce pension contributions rather than raising taxes or reducing other expenses. In particular, when a stringent fiscal rule is in place, such shocks may have side effects on assets when the incumbent adopts “fiscal gimmicks” detrimental to the pension fund so as not to formally disrespect a numerical limit provided by the legislation. The study analyzes the limits for personnel expenses established in the Fiscal Responsibility Law (FRL) and presents statistical evidence that the municipalities manipulate their reported outlays near the ceiling. To estimate the effect of the fiscal constraint, the regressions examine the discontinuous change that occurs when a municipality crosses the prudential limit of the FRL. In a nutshell, the results suggest that the fiscal restraint generates at most the reduction in some payments to the PERS. Nonetheless, it is believed that differences in average wages account for the bulk of the observed fall in assets per participant near the cutoff.
Description: Tese (doutorado)—Universidade de Brasília, Departamento de Economia, Brasília, 2018.
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